Regierung nimmt Steuerzahlern unnötig Milliarden für Bank-Rettung ab

Die Rettung der Depfa hat den deutschen Steuerzahler einen hohen einstelligen Milliarden-Betrag gekostet. Die genaue Summe ist geheim. Fest steht allerdings, dass Angela Merkel dem Steuerzahler 2 Milliarden Euro ersparen hätte können.

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Das Klammern der Politik an die Lösung der Defpa-Krise über eine Bad Bank kostet den Steuerzahler Milliarden. (Bild: Timo Würz)

Das Klammern der Politik an die Lösung der Defpa-Krise über eine Bad Bank kostet den Steuerzahler Milliarden. (Bild: Timo Würz)

Vorher jedoch schon schlugen Pfandbriefkrise, hohe Fristeninkongruenzen und niedrige Kapitalquote zu. Zwischen dem Ausbruch der Subprime-Krise im Juli 2007 und der Lehman-Krise im Oktober 2008 verkürzte die HRE-Gruppe wegen der Probleme am Pfandbriefmarkt auch deren Laufzeiten und finanzierte ihre riesigen ungesicherten kurzfristigen Verbindlichkeiten zunehmend über Schuldscheine informell bei vorwiegend Frankfurter und Münchener institutionellen Adressen. Die übernommene Depfa spielte hier mit ihren großen zu überrollenden Volumen die entscheidende Rolle. Nach den Protokollen des Hypo-Real-Estate-Untersuchungs-Ausschusses des Deutschen Bundestages zu urteilen empfand die deutsche Bankenaufsicht diese Situation offenbar bis zuletzt als Normalzustand und sah keinen Interventionsgrund.

Nach Lehman wurde die HRE-Gruppe und damit die irische Depfa bis Ende 2009 in einem aufsehenerregenden politischen und finanzmarkttechnisch innovativen Prozess durch Kapitalerhöhung und Abfindung der Minderheitenaktionäre verstaatlicht. Dabei flossen auf die HRE-Gruppe insgesamt gerechnet 300 Millionen Euro an Bargeld an die Altaktionäre, wovon nach Buchwerten von 2009 etwas mehr als ein Drittel auf die Eigenkapitalposition der Depfa entfiel. Infolge der öffentlichen Diskussion über eine Insolvenz im Herbst 2008 kappte die amerikanische Zentralbank zudem die Kreditlinien an die gesamte HRE Gruppe, sodass insbesondere das umfangreiche USD-Portfolio der Depfa nur noch mit Hilfe von Garantien des Bundes zu refinanzieren war. Auch im Euro-Markt waren umfangreiche Liquiditätsstützungen des Bundes notwendig.

Zum Zeitpunkt der Verstaatlichung auf dem Höhepunkt der US-Hypothekarkreditmarktkrise bezogen sich die im zweistelligen Milliardenbereich gehandelten Verlustannahmen bei der HRE-Gruppe ausschließlich auf das Immobiliengeschäft. Im Frühjahr 2010 geriet jedoch der europäische Staatskredit in den Fokus. Bereits Anfang Juli 2010 – ein Antrag dazu lag seit dem Januar vor – wurde beschlossen beim umfangreichen Transfer von Aktiva der Depfa an die zu gründende Bad Bank der HRE, FMS Wertmanagement, auch das gesamte Griechenland-Exposure zu übertragen. Der Zeitpunkt der Entscheidung durch den Bund ist insofern pikant, als er fast ein volles Jahr vor den ersten halboffiziellen Vorschlägen zu einem griechischen Schuldenschnitt liegt (vorgetragen vom französischen Bankenverband im Juni 2011). Auch nahm die Depfa bereits vor der Übertragung im Oktober 2010 umfangreiche Wertberichtigungen auf ihr Portfolio vor und war zu ihrem Zeitpunkt dramatisch unterkapitalisiert.

Die Bedingungen der Übertragung der Aktiva der Depfa an die FMS Wertmanagement sind ein klassisches Beispiel für die hohe Subventionsanfälligkeit des Bad-Bank-Konzeptes, insbesondere in Gegenwart eines solventen Subventionsgebers wie der Bundesrepublik Deutschland. Der Bund in Gestalt seiner Bad Bank FMS Wertmanagement übernahm bei der Transaktion das Kreditrisiko der Depfa für insgesamt 132 Milliarden Euro Kredite und Bonds. Depfa erhielt im Gegenzug jedoch Kompensationsforderungen von 136 Milliarden Euro. Der Bund überzahlte den Buchwert des Portfolios. Depfa verbuchte daraus 2010 einen Eigenkapitalzuwachs von 4,4 Milliarden Euro.

Die Transaktion erzeugte somit den klassischen Aktivtausch bei Einrichtung einer Bad Bank, allerdings zu ungewöhnlich günstigen Konditionen für deren Aktionär Bund und vor allem seine privaten Gläubiger bei der Depfa. Warum der Bund den Buchwert so stark überzahlte ist nicht bekannt. Die EU-Kommission benannte dieses Verhalten auf die HRE-Gruppe insgesamt bezogen mit scharfen Worten als unerlaubte Beihilfe, die nur bei massiver Schrumpfung der Bank und Ausstieg aus dem Neukreditgeschäft geduldet wurde. Diese wurde, wie die linke Seite der Abbildung 3 zeigt, bis 2013 umgesetzt.

Die FMS Wertmanagement hat aus den Übertragungen der HRE-Gruppe, die oft zum Nennwert der Aktiva oder ohne wesentliche Abschläge stattfanden, in der Folge bekanntlich hohe zweistellige Milliardenverluste erlitten. 2010 und 2011 zusammengenommen beliefen sie sich auf 13 Milliarden Euro. Von den 10,8 Milliarden  Euro Griechenland-Exposure, die FMS Wertmanagement am 1. Oktober 2010 für sich verbuchte, stammten etwa 6 Milliarden Euro von der Depfa Bank plc beziehungsweise ihren Pfandbriefemittententöchtern. Die aus dieser Position entstehenden Verluste könnten sich im Bereich von 4 Milliarden Euro bewegen.

Ob die spätestens seit Ende 2011 feststehenden Verluste aus dem Griechenlandportfolio mit der Überzahlung des transferierten Portfolios im Oktober 2010 als Subvention kumulieren, hängt von den konkreten Übertragungswerten des Portfolios an die FMS Wertmanagement ab, die nicht veröffentlicht sind. Im Extremfall könnte sich der Vermögenstransfer des Bundes an die Depfa vom Oktober 2010 durch die Übertragungen im Bereich von 7 bis 8 Milliarden Euro bewegen. Diese Zahl korrespondiert gut mit von der EU-Kommission auf die HRE-Gruppe insgesamt bezogen berechneten Subventionen von 16,2 Milliarden Euro. Allerdings sind auch die Zahlen der Kommission nicht im Detail belegt.

Bei einer Übertragung nach Paragraph 8a) des deutschen Bad-Bank-Gesetzes (Finanzmarktstabilisierungsfondsgesetz, FMStFG), wie im Falle Depfa geschehen, lässt sich die Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung FMSA (auch: SoFFin) als Eigentümerin der FMS Wertmanagement das Recht einräumen, Verlustausgleichszahlungen zu den Übertragungen nachzufordern. Unter dem Druck der Beihilfeentscheidung der EU-Kommission wurde im Juli 2011 eine Nachforderung von 1,6 Milliarden Euro durchgesetzt, die bis März 2012 von der Depfa in drei Tranchen an die FMS gezahlt wurde. Saldiert man nur den 2010 von der FMS bilanzierten Übertragungsgewinn und die 2011 und 2012 erfolgen Zahlungen an die FMS, so erhielt die Depfa immer noch eine Eigenkapitalzufuhr von 2,8 Milliarden Euro. Je nach Umfang der Antizipierung der Kosten des griechischen Schuldenschnitts bei der Übertragung könnte sie aber auch in der Grössenordnung von 6 Milliarden Euro liegen.

Für den deutschen Steuerzahler von Interesse ist die Frage, warum nicht – spätestens nach Bekanntwerden der Griechenland-Verluste Ende 2011, aber gegebenenfalls auch schon vorher – ein höherer Verlustausgleich durch die FMS Wertmanagement nachgefordert wurde. Die Beschränkung der Nachzahlungen auf 1,6 Milliarden Euro scheint auf Druck der irischen Aufsicht zustande gekommen zu sein, die für die von Deutschland favorisierte Fortführung bis zur Privatisierung eine ausreichende Kapitalausstattung forderte. In der Tat führten die Nachforderungen der FMS Wertmanagement lediglich die Buchwerte für Aktienkapital und Reserven der Depfa wieder auf das Niveau von vor der Übertragung zurück und bauten die Eigenkapitalquote unter dem Druck strikterer Regulierungen aus.

Eine gewichtige Rolle spielte aber wohl auch, dass sich der Bund selbst durch den Paragraphen 8a) des FMStFG weitergehender Möglichkeiten beraubt hatte. Denn dieser begrenzte die Verlustausgleichspflicht für eine bundesrechtliche Bad Bank, wie die FMS Wertmanagement, auf die Ausschüttungen an die Anteilseigner der Depfa, nach der HRE-Übernahme ebenso der Bund. Entstanden war diese Begrenzung wohl exakt aus der Intention einer Verhinderung von Gläubigerbeteiligung mit dem Ziel der Schonung des deutschen Marktes für Nachrangkapital, der vor allem den politisch wichtigen Landesbanken diente. Bei Depfa begünstigte er nun sicherlich für die zukünftige Entwicklung der Landesbanken nicht relevante Gläubigergruppen.

Mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit wären Alternativstrategien wie dasjenige eines Schuldenschnitts oder einer Abwicklung der Depfa Bank bei voller Durchsetzung der Restforderungen der FMS Wertmanagement für den deutschen Steuerzahler kostengünstiger gewesen. Die in Dübel (2013) für die HRE Gruppe gemachten Überlegungen lassen sich im verkleinerten Maßstab auf die Depfa anwenden:

Wie Abbildung 3 oben zeigt übersteigen schon die 2,8 Milliarden Euro unterlassenen Nachforderungen auf das überzahlte Portfolio, ohne Berücksichtigung möglicher höherer Griechenlandverluste, das von der HRE Gruppe und damit vom Bund gehaltene Eigenkapital in der Depfa um 1,8 Milliarden Euro.

Bei einer Durchsetzung der Nachforderungen hätte folglich das gesamte Hybridkapital (Tier 1) von 1,1 Milliarden Euro, sowie den größten Teil der nachrangigen Verbindlichkeiten (Lower Tier 2) von 1,1 Milliarden Euro, durch geeignete Maßnahmen beschnitten werden können.

Entsprechend der Unterlassung des Bundes, dieses zu tun, nahm die Kursentwicklung dieser Finanzierungssparten bis heute eine stürmische Entwicklung (vgl. Abbildung 4 unten, untere Reihe).

Dass es auch anders geht, hatte Irland selbst 2010 gezeigt. Bei der Anglo Irish Bank hatte der irische Staat mit der Drohkulisse von Notfallgesetzen bei den Investoren eine niedrige Abfindung von Hybridkapital mit 5c/Euro und von Nachranganleihen mit 20c/Euro durchgesetzt. Lediglich die unbesicherten gleichrangigen Bondpositionen wurden angesichts der parallelen massiven politischen Interventionen im Fall Anglo Irish Bank durch Deutschland, Frankreich und die USA als relativ sicher angenommen und stiegen unmittelbar im Kurs an.

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Lässt man die im Fall Depfa unsinnige Selbstbeschränkung des Paragraphen 8a) des deutschen FMStFG außer Acht, so sollte angenommen werden können, dass dem Bund bei der schließlich formal irischen Depfa Bank dieselben Mittel zur Beteiligung der Gläubiger per Kapitalschnitt zur Verfügung standen wie dem irischen Staat. Nach den dort unter dem Druck von ersten Gesetzesänderungen 2010 erreichten Abfindungsquoten hätten im Fall Depfa von 2,2 Milliarden Euro Nachrangkapital 1,9 Milliarden Euro an Gläubigerbeteiligung erwirtschaftet werden können. Die Investoren in den entsprechenden Depfa-Papieren gingen, wie die in Abbildung 4 gezeigte Kursentwicklung belegt, noch bis ins Jahr 2012 von einer ähnlichen Aktion des Bundes bei Depfa wie bei Anglo Irish Bank aus.

Stattdessen versuchte der Bund, über freiwillige Rückkäufe die Verluste zu minimieren.  Der Erfolg dieser Maßnahmen war ohne ausreichende Druckkulisse aufgrund der hausgemachten Beschränkungen begrenzt: etwa 1 Milliarden Euro an Pfandbriefen wurde Ende 2010 und Anfang 2011 für einen Buchgewinn von rund 100 Millionen Euro zurückgekauft. Depfa Bank plc versuchte im November 2012, das gesamte Hybridkapital zu 30c/Euro zurückzukaufen. Dieser Antrag wurde jedoch von den Investoren abgelehnt. Dies geschah vor allem vor dem Hintergrund des mit der letzten Zahlung im März 2012 abgeschlossenen Verlustausgleichs und in der Hoffnung auf baldige Privatisierung und damit ein mögliches Wiederaufleben der Couponzahlungen. Zu diesem Zeitpunkt waren bereits verstärkt Hedgefonds in die Hybridkapitalpapiere investiert.

Alternativ zu einem mehr oder weniger unfreiwilligen Kapitalschnitt wäre auch eine frühzeitigere Abwicklung der Depfa als die jetzt beschlossene möglich gewesen. Im Fall der Nicht-Fortführung des Bankgeschäftes hätte der Paragraph 8a) des FMStFG die hohen bei der Übertragung 2010 an die Depfa geleisteten Subventionen sogar formal untersagt. Eine Abwicklung unmittelbar nach der Übertragung hätte auf der Basis höheren Verlustausgleichs spätestens Ende 2011 durchgeführt werden können. Ab Oktober, als Klarheit über die Griechenland-Verluste herrschte, war das irische Special Resolution Regime in Kraft, mit dessen Hilfe die irische Zentralbank die Abwicklung der Depfa außerhalb einer Insolvenz hätte anordnen können. Der Widerstand der irischen Aufsicht, die mit diesem Regime im Februar 2013 in einer Nacht-und-Nebel-Aktion den Nachfolger der Anglo Irish, IBRC, abwickelte und die die Depfa ohnehin nicht zu ihrem Haftungskreis zählte, hätte sich in Grenzen gehalten.

Was fehlte, war der politische Wille, im Falle einer „deutschen“ Bank die verfügbaren Mittel in Irland einzusetzen, Fehler in der eigenen heimischen Gesetzeslage zu korrigieren und ein Mindestniveau von Gläubigerbeteiligung durchzusetzen.

Zur Erlangung der o.a. 1,8 Milliarden Euro Gläubigerbeteiligung hätte der deutsche Finanzminister eine vollständige Herabsetzung des von ihm über die HRE-Gruppe gehaltenen Eigenkapitals bei der Depfa Bank in Kauf nehmen müssen, was eine erneute Rekapitalisierung der Gruppe zur Folge gehabt hätte. Dies wiederum hätte die bei weitem zu risikoreiche und teure Verstaatlichungsstrategie des Jahres 2009 offen gelegt, bei der der Bund als Aktionär dort in die unterste mögliche Risikoposition eingestiegen war. In parallelen Fällen in den USA (Fannie/Freddie), Dänemark (Amagerbanken) oder den Niederlanden (SNS Reaal) war der Staat hingegen schon zu diesem Zeitpunkt nur als Senior Hybridkapitalgeber aufgetreten.

Bei einer Fortführung von Teilen der Depfa aus der Abwicklung beziehungsweise nach vollzogenem Kapitalschnitt heraus hätte der Bundesfinanzminister  – sieht man von der Möglichkeit von Schulden-Eigenkapitaltausch und sofortigem Verkauf an Dritte ab –  neue Gelder für eine Brückenbank bereitstellen müssen. Auch dazu wäre eine öffentliche Debatte vorprogrammiert gewesen. Beide Fragen werfen jedoch bei Licht betrachtet eher politische als materielle Probleme auf und hätten den Gewinn für den Bund aus Gläubigerbeteiligung nicht reduziert.

Bisher erschienen:

Teil 1: Der Auslöser der Finanzkrise: Die Rettung der Depfa-Bank

Der Fall der Depfa Bank ist der Schlüssel für das größte deutsche Bank-Desaster aller Zeiten. Die Bank refinanzierte langfristige Kredite mit kurzfristigen Anleihen. Mit dem Austrocknen der Kreditmärkte mit Beginn der Finanzkrise scheiterte dieses System zwangsläufig. Die Hypo Real Estate, der die Depfa gehörte, stand über Nacht vor dem Abgrund. Diese Entwicklung machte die Finanzkrise und vor allem ihren deutschen Teil besonders kostspielig.

Teil2: Das Irland-Abenteuer der Depfa Bank

Depfa wird nach Irland ausgelagert und geht zu risikoreichen Finanzierungen über. Mit den geringsten Margen erzielt die Bank im Staatskreditgeschäft die höchste Eigenkapitalrendite. 2007 schließt sich Depfa mit dem Hypo Real Estate zusammen. Warum die deutsche Aufsicht den Kauf durch die HRE-Gruppe zustimmte und selbst nach Ausbruch der Krise nicht unterband, bleibt rätselhaft.

Dieser Text ist der dritte Teil einer fünfteiligen Serie. Lesen Sie in den weiteren Teilen:

Teil 4: Der Schlussstrich der Depfa: Verspätete Abwicklung in Eigenregie

Das Staatskreditmodell der Depfa ist faktisch tot. Im Mai 2014 entschied die Bundesregierung dennoch, das bislang höchste Angebot für die Depfa von 320 Millionen Euro abzulehnen. Sie hofft, dass eine Abwicklung in Eigenregie billiger kommt.

Teil 5: Depfa: Hoher Schaden durch indirekte Verstaatlichung

Der hohe Schaden für den Steuerzahler aus der indirekten Verstaatlichung der irischen Depfa entstand vor allem durch den politischen Widerstand gegen Abwicklung und Gläubigerbeteiligung in Deutschland. Durch das starre Festhalten an der einmal beschlossenen Bankenrettungsstrategie wurden nebenbei auch bei einer Privatbank die Rettungskosten für den Steuerzahler maximiert.

Hans-Joachim Dübel ist Gründer und Leiter der Finanzberatungs-Firma Finpolconsult. Zuvor war er von 1998 bis 2000 Finanz-Analyst bei der Weltbank. Er gilt als einer der angesehensten Experten in Fragen der Banken-Rettung und hat in dieser Frage zahlreiche internationale Organisationen beraten. Er hat in den vergangenen Jahren mehrere Arbeitspapiere zur Banken-Krise erstellt. Sein aktuelles Arbeitspapier „The Capital Structure of Banks and Practice of Bank Restructuring“ wurde im Juni-Monatsbericht des Bundesfinanzministeriums berücksichtigt.

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