Hypo Alpe Adria: Bericht eines politischen Versagens auf allen Ebenen

Unter der Leitung der ehemaligen Höchstrichterin Irmgard Griss hat eine internationale Kommission die Vorgänge beim Skandal um die Hypo Alpe Adria untersucht. Der Bericht ist ein nüchternes Sittenbild des politischen Versagens. Für die fast 20 Milliarden Euro, die der Skandal die österreichischen Steuerzahler kosten kann, ist bis heute niemand politisch zur Verantwortung gezogen. Die DWN dokumentieren die Kurzfassung, die sich liest wie ein Krimi aus einem morschen politischen System.

Ihren XING-Kontakten zeigen
linkedin
abo-pic

A. Auftrag

Der Ministerrat der Republik Österreich beschloss am 25. März 2014, eine
„Unabhängige Untersuchungskommission zur transparenten Aufklärung der
Vorkommnisse rund um die Hypo Group Alpe‐Adria“ einzusetzen. Die
Untersuchungskommission (Manuel Ammann, Carl Baudenbacher, Ernst Wilhelm
Contzen, Irmgard Griss, Claus‐Peter Weber) hat, beginnend mit 1. Mai 2014, durch
Auswertung von beigeschafften Unterlagen und allgemein zugänglichen Quellen
sowie durch Befragung von Auskunftspersonen den maßgeblichen Sachverhalt
festgestellt und nach fachlichen Kriterien bewertet.

B. Ergebnisse der Untersuchung

1. Übernahme von unbeschränkten Haftungen durch das Land Kärnten
Alleinaktionärin der Hypo Alpe‐Adria‐Bank International AG (HBInt) war zunächst
die Kärntner Landesholding, nach dem Einstieg der Grazer Wechselseitigen
Versicherung AG (GRAWE) im Jahr 1992 blieb die Kärntner Landesholding
Mehrheitsaktionärin. Die HBInt war die Holdinggesellschaft der Hypo Group Alpe‐
Adria (HGAA); die Hypo Alpe‐Adria‐Bank AG (HBA) die österreichische
Tochtergesellschaft der HBInt. Das Land Kärnten haftete seit Gründung der Bank als
Ausfallsbürge für die Verbindlichkeiten von HBA und HBInt. Für neue, während der
Übergangszeit bis zum Auslaufen der Landeshaftung (3. April 2003 bis 1. April 2007) eingegangene Verbindlichkeiten galt die Haftung nur, wenn die Laufzeit nicht über den 30. September 2017 hinausging. Die Landeshaftung war die Grundlage für das gute Rating der HBInt; dadurch konnte sich die Bank zu günstigen Bedingungen auf dem Kapitalmarkt refinanzieren und rasant expandieren. 2008 war die HGAA im Bank‐ und Leasinggeschäft in 12 Staaten mit 384 Geschäftsstellen tätig, mit einem Schwerpunkt in Südosteuropa. Ihre Bilanzsumme belief sich mit 43,3 Mrd EUR auf nahezu die Hälfte der Bilanzsumme des gesamten österreichischen Hypothekenbankensektors. Die Zahl der Beschäftigten stieg auf mehr als 8.100.

Sowohl in der HBInt als auch in den Tochtergesellschaften bestanden
Bonussysteme, welche starke Anreize zu Bilanzwachstum und Expansion setzten.
Die HGAA expandierte in Staaten mit unterschiedlichen Rechts‐, Wirtschafts‐  und
Gesellschaftssystemen, unterschiedlichen Unternehmenskulturen, verschiedenen
Sprachen und einer beschränkten Anzahl qualifizierter Mitarbeiter. In diesen
Staaten waren die rechtsstaatlichen Strukturen erst im Aufbau begriffen. Es war
offenkundig, dass damit besondere Anforderungen an Risikomanagementsysteme
und Kontrolleinrichtungen bestanden. Das Bankmanagement unterließ es, auf die
Herausforderungen angemessen zu reagieren. Falls es, etwa wegen unzureichender
Personalressourcen, nicht möglich war, wirksame Risikomanagementsysteme und
Kontrolleinrichtungen aufzubauen, dann hätte das Wachstum den vorhandenen
Ressourcen angepasst und die Risikopolitik konservativer ausgerichtet werden
müssen. Obwohl die Risikomanagementsysteme und die Kontrolleinrichtungen den
Anforderungen nicht gerecht wurden, hielten Vorstand und Aufsichtsrat der HBInt
an der Politik des ungebremsten Wachstums fest.

Es ist nicht erkennbar, dass Abschlussprüfer, Bankenaufsicht oder das Land Kärnten
(die Kärntner Landesholding) die ihnen offenstehenden Möglichkeiten in einem
ausreichenden Maß genützt hätten, um auf eine Begrenzung der Risiken
hinzuwirken.

Die Abschlussprüfer stellten zwar regelmäßig schwere Mängel fest, zogen daraus
aber nicht die erforderlichen Konsequenzen. So wurden in den Prüfberichten und
Management Letters wiederholt Missstände im Risikomanagement, in den
Kreditprozessen und im Treasury‐Bereich aufgezeigt. Es ist aber nicht ersichtlich,
dass die festgestellten Missstände bei der Beurteilung der Angemessenheit der
Risikovorsorge eine Rolle gespielt oder zu entsprechenden Konsequenzen in der
Führung der Bank geführt hätten. Der Bestätigungsvermerk wurde dennoch immer
erteilt; allerdings 2006, nach Bekanntwerden der SWAP‐Verluste, für die
Jahresabschlüsse 2004 und 2005 zurückgezogen.

Die OeNB prüfte die HBInt in allen Jahren vor der Verstaatlichung im Auftrag der
FMA, aber mit unterschiedlichen Schwerpunkten. Sie stellte wiederholt gravierende
Mängel im Risikomanagement und in den Kontrolleinrichtungen fest. Dennoch
wurde weder intensiver geprüft noch die HBInt mit dem notwendigen Nachdruck
zur Behebung der Mängel angehalten. Die Bankenaufsicht unterließ es, ausreichend
Druck auf das Management der HBInt auszuüben, damit dieses entweder für eine
wirksame Verbesserung der Kontrollsysteme sorgte oder das Wachstum
einschränkte. Bei Verstößen gegen das Bankwesengesetz hätten Sanktionen
verhängt werden können. Angesichts des nicht abzuschätzenden Risikos für die
öffentliche Hand hätten allenfalls ungenügende Ressourcen der Bankenaufsicht
aufgestockt und zielgerichtet eingesetzt werden müssen.

Das Risiko für das Land Kärnten war nicht kalkulierbar, weil die Haftung für alle
künftigen Verbindlichkeiten von HBInt und HBA galt. Ihren Höchststand erreichte
die Landeshaftung 2007 mit 23 Mrd EUR. Eine Inanspruchnahme als Ausfallsbürge
hätte die wirtschaftliche Tragfähigkeit des Landes schnell in außerordentlicher
Weise überstiegen. Zwischen 2004 und 2011 überstieg die Landeshaftung in jedem
Jahr das Bruttoinlandsprodukt Kärntens.

Der dramatische Anstieg der Haftung als Folge ungebremsten Wachstums führte zu
höheren Einnahmen für das Land in der Form von Haftungsprovisionen, die von
HBInt und HBA zu zahlen waren; daneben bezog das Land auch Dividenden. Der
Aufsichtskommissär des Landes befand sich in einem permanenten
Interessenkonflikt, weil er als Landesfinanzreferent an Einnahmen für das Budget
interessiert war, als Aufsichtskommissär aber auf eine Begrenzung des Risikos hätte
hinwirken müssen.

Die mit der Landeshaftung verbundenen, für Kärnten letztlich nicht tragbaren
Risiken aus der Expansion der HGAA waren unübersehbar. Es liegt deshalb ein klarer Fall von „moral hazard“ vor: Das Land rechnete offenbar damit, dass der Bund
einspringen würde, sollte die Haftung schlagend werden, so dass es keinen Grund
sah, das Risiko zu drosseln und damit auf mögliche Einnahmen zu verzichten. Was
für das Land gilt, trifft auch auf die HBInt zu. Auch die Bank sah keinen Anlass, das
Wachstum einzuschränken, weil sie sich durch die Landeshaftung zu günstigen Bedingungen refinanzieren konnte und die Höhe der Haftungsprovision die Risiken
nicht angemessen widerspiegelte.

2. Verkauf der HBInt an die Bayerische Landesbank (BayernLB)

Das rasante Wachstum verschärfte die chronische Eigenmittelknappheit der HBInt.
Um dringend benötigtes Kapital zu beschaffen, aber auch ebenso dringend
benötigtes Know‐how zu gewinnen, strebte das Bankmanagement eine strategische
Partnerschaft mit anderen Banken an. Nachdem entsprechende Kontakte nicht zum
gewünschten Erfolg geführt hatten, wurde 2005 beschlossen, die HBInt in naher
Zukunft an die Börse zu bringen. Im Vorgriff auf die erwarteten Erlöse aus dem
Börsegang begab die Kärntner Landesholding 2005 eine Pre‐IPO‐Umtauschanleihe
über 500 Mio EUR. Grund dafür war, dass das Land das Sondervermögen „Zukunft
Kärnten“ bereits zum damaligen Zeitpunkt errichten wollte und für dieses Projekt
den Erlös aus der Umtauschanleihe benötigte. Die Anleihe musste spätestens 2008
in Aktien umgetauscht oder zurückgezahlt werden.

Das Bekanntwerden der SWAP‐Verluste im März 2006 machte die Hoffnung auf
einen raschen Börsegang zunichte. Sowohl für die Kärntner Landesholding als auch
für die HBInt war der Druck groß, auf andere Weise Kapital zu beschaffen: Die
Kärntner Landesholding musste die Anleihe zurückführen, die HBInt musste ihr
Kapital – auch infolge der SWAP‐Verluste – aufstocken.

Um Investoren zu gewinnen, wurde die HBInt auf „Roadshows“ potenziellen
Kapitalgebern vorgestellt und ein Bieterverfahren durchgeführt. Die Berlin & Co
Capital S.à.r.l. setzte sich im Bieterverfahren durch, weil sie einen höheren Preis bot
als die anderen Interessenten. Dass es überhaupt zu einem Bieterverfahren kam,
war darauf zurückzuführen, dass weder die Kärntner Landesholding noch die
Minderheitsaktionärin GRAWE bereit war, die notwendige Kapitalerhöhung von 250
Mio EUR zu finanzieren. Wären sie dazu bereit gewesen und hätten sie die Anteile
in der Folge an die BayernLB verkaufen können, so hätten sie den Gewinn
realisieren können, den die Berlin & Co Capital S.à.r.l. durch den Weiterverkauf der Anteile erzielte.

Die Untersuchung hat keine Anhaltspunkte ergeben, dass die BayernLB schon vor
dem Anteilserwerb durch die Berlin & Co Capital S.à.r.l. zugesichert hätte, einen
Mehrheitsanteil an der HBInt übernehmen zu wollen. Sowohl dem von der Berlin &
Co Capital S.à.r.l. als auch dem in der Folge von der BayernLB gezahlten Preis lagen
Unternehmenswertgutachten zugrunde, die auf anerkannten Bewertungsmethoden
beruhten. Die in den Gutachten festgestellten Bandbreiten für den
Unternehmenswert hingen ganz wesentlich davon ab, wie die Zukunftsaussichten
der HGAA beurteilt und welche Erträge in Zukunft erwartet wurden.

Der Erwerb der Mehrheit der Aktien der HBInt durch die BayernLB ist dadurch
gekennzeichnet, dass die BayernLB die Bank „um jeden Preis“ haben wollte und
sogar bereit war, zusätzlich zum Kaufpreis von 1,625 Mrd EUR für 50 % + 1 Aktie
den Kärntner Fußball mit 2,5 Mio EUR zu „sponsern“, um Landeshauptmann Haider
für den Verkauf zu gewinnen. Die BayernLB muss davon überzeugt gewesen sein,
dass sie vom Netzwerk der HGAA in Südosteuropa ganz erheblich profitieren würde,
so dass die bei der Due Diligence hervorgekommenen Mängel vernachlässigbar
erschienen. Das ist auch eine mögliche Erklärung dafür, dass die BayernLB trotz
offenkundiger Mängel nicht auf den in solchen Fällen üblichen
Gewährleistungsvereinbarungen bestand.

Für die Kärntner Landesholding bedeutete der Mehrheitserwerb durch die
BayernLB, dass sie ihren bestimmenden Einfluss auf die HBInt verlor, die
Landeshaftung für die am 1. April 2007 bestehenden Verbindlichkeiten aber weiter
aufrecht blieb. Damit waren die – allerdings bisher ohnehin nicht genützten –
Möglichkeiten der Kärntner Landesholding entscheidend geschwächt, auf eine
Begrenzung des Risikos einer Inanspruchnahme des Landes aus der Landeshaftung
hinzuwirken. Wie groß das Risiko war, hing von der weiteren Entwicklung der HGAA
ab. Denn die Entwicklung – und nicht die Finanzstärke der BayernLB – war
ausschlaggebend dafür, ob die HBInt in der Lage sein würde, ihre Verbindlichkeiten
bei Fälligkeit zu erfüllen und damit zu verhindern, dass die Landeshaftung schlagend
wird.

Die BayernLB hielt zunächst am Kurs ungebremsten Wachstums fest. So stieg die
Bilanzsumme von 31 Mrd EUR Ende 2006 auf 43,3 Mrd EUR Ende 2008; im
Zeitpunkt der Verstaatlichung betrug sie – bei durch die Landeshaftung gesicherten
Verbindlichkeiten von 20,1 Mrd EUR – 41 Mrd EUR. Das Risiko einer
Inanspruchnahme des Landes aus der Haftung nahm damit weiter zu, da die
schweren Mängel des Risikomanagements und der Kontrolleinrichtungen
keineswegs behoben waren.

Die durch den Verkauf des Landesanteils erzielte Einnahme von 809 Mio EUR für
das Land Kärnten wird dadurch entscheidend relativiert. Mit dem Verkauf eines
Mehrheitsanteils an die BayernLB waren die Probleme der Kapitalknappheit und des
fehlenden Know‐how auch nur scheinbar gelöst. Zwar erhielt die HBInt einen
kapitalstarken Mehrheitseigentümer, der die Bank mit dem notwendigen Kapital
ausstatten würde und auch über das Know‐how verfügte, das erforderlich war, um
Risikomanagement und Kontrolleinrichtungen auf einen dem Geschäftsumfang
angemessenen Standard zu bringen; die Kärntner Landesholding erhielt die Mittel,
um die Umtauschanleihe zurückführen zu können.

Dass damit die Probleme doch nicht gelöst waren, liegt nicht an den Umständen,
unter denen der Aktienkauf durch die BayernLB zustande kam. Ein wesentlicher
Grund war, dass die Haftung des Landes Kärnten für die Verbindlichkeiten von HBInt und HBA aufrecht blieb. Das bedeutete bei gesicherten Verbindlichkeiten von 23 Mrd EUR im Zeitpunkt des Aktienverkaufs, dass die BayernLB an die Verantwortung der Republik Österreich (des Bundes) appellieren konnte, als die HBInt infolge eines sprunghaften Anstiegs des Wertberichtigungsbedarfs weiteres Kapital brauchte, obwohl die HBInt nunmehr die österreichische Tochter einer bayerischen Bank war.

3. Verstaatlichung der HBInt

Die BayernLB setzte den Wachstumskurs bis September 2008 fort. Nach einer
Kapitalerhöhung um 600 Mio EUR im Jahr 2007, die von der BayernLB und der
GRAWE getragen wurde, und einer weiteren Kapitalerhöhung um 700 Mio EUR im Jahr 2008, die fast zur Gänze von der BayernLB getragen wurde, stellte die HBInt am 15. Dezember 2008 den Antrag auf Zeichnung von Partizipationskapital von 1,45
Mrd EUR durch den Bund. In einem vom BMF angeforderten Gutachten hatte die
OeNB zu beurteilen, ob die HBInt grundsätzlich gesund („sound“) oder nicht
grundsätzlich gesund („distressed“) war. Die OeNB kam zum Schluss, dass die HBInt
„nicht ‚distressed’ im Sinne unmittelbar erforderlicher Rettungsmaßnahmen“ sei.
Damit erfüllte die OeNB ihre Aufgabe nicht. Das BMF verabsäumte es, eine
eindeutige Beurteilung einzufordern und gewährte der HBInt Partizipationskapital
von 900 Mio EUR zu den Bedingungen für grundsätzlich gesunde Banken. Bei einer
Qualifikation als „distressed“ wäre die Verzinsung höher gewesen; eine solche
Qualifikation hätte aber vor allem bewirkt, dass die HBInt bereits damals einen
Umstrukturierungsplan hätte entwickeln müssen. Mit der Gewährung des
Partizipationskapitals zu den Bedingungen für gesunde Banken wurde eine weitere
Gelegenheit verpasst, die Bank zur Lösung ihrer strukturellen Probleme anzuhalten.
Das BMF traf die Entscheidung zur Verstaatlichung der HBInt vom 14. Dezember
2009 in Abstimmung mit dem Bundeskanzleramt gestützt auf Empfehlungen und
Handlungen anderer Akteure. Für die Bewertung dieser Maßnahmen sind
Grundsätze maßgebend, wie sie für unternehmerische Entscheidungen mit der
Business Judgment Rule entwickelt wurden. Danach kommt es darauf an, ob das in
der konkreten Situation gebotene Verfahren durchgeführt wurde, ob für die
Entscheidung eine angemessene Informationsgrundlage bestand und ob die
Entscheidung frei von Interessenkonflikten zustande kam.

Zentrale Frage in diesem Zusammenhang ist, ob das BMF die notwendigen Informationen rechtzeitig beschaffte und die Entscheidung zur Verstaatlichung aufgrund ausreichender Vorbereitung traf.

Akute Probleme der HBInt wurden offenkundig, als sich aufgrund des
Halbjahresfinanzberichts 2009 herausstellte, dass die Risikovorsorge bereits das für
das gesamte Kalenderjahr veranschlagte Ausmaß erreicht hatte. Auch die
Finanzmarktbeteiligung AG des Bundes (FIMBAG) wies in einer am 22. Juli 2009 an
das BMF übermittelten Stellungnahme sowohl auf den „dramatischen Anstieg“ des Wertberichtigungsbedarfs als auch auf unrealistische Planungsannahmen der HBInt
hin. Die Europäische Kommission hatte in ihrer Entscheidung zur Eröffnung des –
wegen der mit dem Partizipationskapital gewährten Staatshilfe aufgrund
europarechtlicher Vorgaben notwendig gewordenen – Beihilfeverfahrens vom 12.
Mai 2009 klargestellt, dass sie die HBInt nicht als „sound“ einstufte. Die OeNB teilte
am 15. Mai 2009 mit, dass sie die HBInt als „distressed“ beurteilt hätte, wäre die
von der BayernLB im Dezember 2009 durchgeführte Kapitalerhöhung nicht zu
berücksichtigen gewesen.

Das BMF musste aufgrund der im Juli 2009 bekannt gewordenen unerwartet hohen
Risikovorsorge damit rechnen, dass neues Kapital erforderlich sein könnte. Zudem
hatte die OeNB in einer Analyse vom 25. Mai 2009 darauf hingewiesen, dass die
HBInt aufgrund der wirtschaftlichen Lage der BayernLB gezwungen sei, neben der
BayernLB andere Finanzierungsquellen zu erschließen.

Für das BMF musste damit klar sein, dass die Lage der HBInt deutlich schlechter als
zuvor angenommen war. Aufgrund der vom Vorstandsvorsitzenden Pinkl erteilten
Information musste das BMF davon ausgehen, dass die BayernLB nicht allein für die
notwendige Rekapitalisierung sorgen würde. Jedenfalls zu diesem Zeitpunkt hätten
daher strategische Überlegungen über das weitere Vorgehen angestellt und
schriftlich festgehalten werden müssen.

Ein solches Strategiepapier ist der Untersuchungskommission trotz mehrfacher
Nachfragen nicht vorgelegt worden. Die Untersuchung hat auch nicht ergeben, dass
das BMF mit den Minderheitsaktionären Kontakt aufgenommen hätte. Fest steht
nur, dass die FMA versuchte, von der BayernLB Zusagen über die Rekapitalisierung
der HBInt zu bekommen, aber keine konkrete Auskunft erhielt. Fest steht auch, dass
es am 20. November 2009 zu Telefongesprächen zwischen Finanzminister Pröll und
dem bayerischen Staatsminister Fahrenschon kam, deren Gegenstand die
Kapitalaufbringung war.

Weiters steht fest, dass die BayernLB dem BMF am 23. November 2009 vorschlug,
der Bund solle ihre Aktien an der HBInt kaufen. Der Bund hätte spätestens zu
diesem Zeitpunkt auf Basis der eigenen Ziele Verhandlungen mit dem Freistaat Bayern und der BayernLB, aber auch mit den Minderheitsaktionären vorbereiten
müssen. Er kann sich daher nicht darauf berufen, dass die dafür notwendige Zeit
nicht zur Verfügung gestanden wäre.

Um die Verhandlungen zielgerichtet vorzubereiten, wäre es notwendig gewesen, in
einem Strategiepapier die Stärken und Schwächen der Positionen aller beteiligten
Akteure zu analysieren und Szenarien zu entwickeln, die der Bund seinerseits hätte
vorschlagen und verfolgen können. Trotz der Bedeutung der anstehenden
Verhandlungen wurden aber weder zeitgerecht die notwendigen Informationen
beschafft noch wurden Alternativszenarien zur Insolvenz entwickelt. Zwar richtete
die Finanzprokuratur als Vertreterin des Bundes Anfragen an FMA und OeNB. Diese
Anfragen waren jedoch nicht primär darauf gerichtet, Informationen zu erhalten,
die für die Erarbeitung einer Verhandlungsposition des Bundes von Bedeutung
gewesen wären. Die Anfrage an die FMA bezog sich ausschließlich darauf, welche
Aufsichtsschritte in der Vergangenheit gesetzt worden waren. Die Anfrage an die
OeNB bezog zwar die wirtschaftliche Situation der HBInt und die Auswirkungen
einer Insolvenz mit ein; sie war aber auch insoweit auf die Vergangenheit gerichtet,
als die OeNB aufgefordert wurde, zu den Ursachen des Vermögensverfalls Stellung
zu nehmen. Für die Verhandlungsstrategie des Bundes war die Anfrage der
Finanzprokuratur nur insoweit von Bedeutung, als von der OeNB Informationen
über den derzeitigen Zustand der HBInt erwartet werden konnten. Die OeNB
verwies auf Mängel im Kreditvergabeprozess, in der Überwachung der
Kreditnehmer, in der Bewertung der Sicherheiten und bei der Bildung der
Risikovorsorge. Besonders aussagekräftig in diesem Zusammenhang ist der Bericht
der OeNB vom 23. November 2009, der eine umfangreiche Liste von gravierenden
Mängeln in allen wesentlichen Bereichen enthält. Dem BMF war bekannt, dass es
den Bericht gab.

Dass diese Information genutzt worden wäre, ist nicht ersichtlich. Denn trotz der in
den Berichten der OeNB beschriebenen gravierenden Missstände und trotz der
Tatsache, dass keine Due Diligence durchgeführt worden war, verzichtete der Bund
auf jede Gewährleistung für einen bestimmten Zustand der HBInt. Damit ging der
Bund ein sehr hohes Risiko ein. Eine allfällige – in den Aktienkaufverträgen nicht ausdrücklich ausgeschlossene – Vertragsanfechtung wegen Irreführung ist kein
vollwertiger Ersatz, weil sie an Voraussetzungen geknüpft ist, die über Mängel der
gekauften Sache hinausgehen.

Bei sorgsamer Informationsaufbereitung hätten die Vertreter des Bundes auch
erkannt, dass und in welchem Maß die Verhandlungsposition der BayernLB durch
die offenen Forderungen gegen die HBInt geschwächt war. Nach den bei der
Verwaltungsratsklausur der BayernLB am 28. und 29. November getätigten
Aussagen beliefen sich die Refinanzierungslinien auf 5 Mrd EUR; nach den Angaben
der HBInt vom 7. Dezember 2009 auf 3,5 Mrd EUR; die OeNB ging in einer
Aufstellung vom Dezember 2009 von Liquiditätslinien von 3 Mrd EUR aus; im
Zeitpunkt der Verstaatlichung sollen es 3,7 Mrd EUR gewesen sein. Das
Gesamtrisikovolumen der BayernLB lag damit, Kaufpreis und bisherige
Kapitalaufstockungen mit eingerechnet, zwischen rund 6 Mrd EUR und 8,2 Mrd
EUR.

Mit der Kündigung von Darlehen am 11. Dezember 2009 und der Aufrechnung mit
fälligen Ansprüchen der HBInt versuchte die BayernLB, ihr Risiko um 600 Mio EUR
zu reduzieren. Kündigung und Aufrechnung verschärften die Liquiditätslage der
HBInt, die durch Einlagenabflüsse bereits entscheidend geschwächt war. Ausgelöst
wurden die Einlagenabflüsse durch die anhaltende negative
Medienberichterstattung. Es ist nicht erkennbar, dass der Bund eine
Kommunikationsstrategie verfolgt oder zumindest versucht hätte, mit der HBInt
und der BayernLB gemeinsam eine solche Strategie zu entwickeln. Dabei muss auch
der Interessenkonflikt beachtet werden, in dem sich der Vorstandsvorsitzende der
HBInt befand. Einerseits hätte er alles tun müssen, um die für die Bank
katastrophale Berichterstattung zu verhindern. Andererseits trugen die Folgen
dieser Berichterstattung dazu bei, dass die BayernLB ihrem Ziel näher kam, eine
Übernahme durch den Bund zu erreichen. Gegen deren allfällige negative
Auswirkungen auf seinen Vorstandsvertrag hatte sich der Vorstandsvorsitzende
abgesichert.

Im Aktienkaufvertrag zwischen dem Bund und der BayernLB anerkannte die HBInt
ausdrücklich die Rechtswirksamkeit der Kündigung und der Aufrechnung. Es hätten
freilich rechtliche Ansatzpunkte dafür bestanden, dies in Zweifel zu ziehen. So hatte
die BayernLB die Darlehenskündigung auf das Master Loan Agreement
(Rahmenkreditvertrag vom 30. Jänner 2008) gestützt, ohne anzugeben, welchen
vertraglichen Kündigungsgrund sie als erfüllt ansah. Ohne wirksame Kündigung
hätte auch keine Aufrechnungslage bestanden. Die Aufrechnung hätte, im Fall einer
Insolvenzeröffnung, wegen Begünstigung nach § 30 Insolvenzordnung angefochten
werden können.

Hätte sich das BMF über all diese Umstände informiert, so hätte sich die Annahme,
dass die BayernLB eine Insolvenz der HBInt in Kauf nehmen würde, in einem neuen
Licht gezeigt. Zumindest hätten die Vertreter des Bundes auf die der BayernLB
drohenden Verluste hinweisen und damit ihre Verhandlungsposition stärken
können. Eine Prüfung der von der BayernLB gewährten Darlehen nach
Eigenkapitalersatzrecht hätte den österreichischen Verhandlern auch erlaubt, den
wirtschaftlichen Wert der von der BayernLB angebotenen Leistungen
einzuschätzen. Die Versäumnisse des Bundes liegen somit in einer mangelnden
Informationsbeschaffung, in der fehlenden strategischen Planung und in der
fehlenden Umsetzung der bekannten Informationen in eine Verhandlungsstrategie.

Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass im Aktienkaufvertrag zwischen dem Bund
und der BayernLB die Gewährung von Liquidität zu den gleichen Bedingungen
erfolgte, zu denen die am 11. Dezember 2009 von der BayernLB gekündigten
Darlehen gewährt worden waren. Diese Vertragsbedingungen ergeben sich aus dem
Master Loan Agreement. Sie enthalten die Zusage des Kreditnehmers (der HBInt),
näher bezeichnete gesellschaftsrechtliche Umstrukturierungen nur mit vorheriger
schriftlicher Zustimmung des Kreditgebers (der BayernLB) durchzuführen.
Gleichzeitig sagte der Bund für den Fall der „Aufspaltung der Bank oder einer
wirtschaftlich vergleichbaren Maßnahme, nach der die Lebensfähigkeit der Bank
nicht mehr gewährleistet ist“, zu, die Rückzahlung der zu diesem Zeitpunkt
aushaftenden Darlehen und Kreditlinien der BayernLB sicherzustellen. Durch diese
Vertragsgestaltung wurden gesellschaftsrechtliche Umstrukturierungen von der Zustimmung der BayernLB abhängig gemacht, obwohl der Bund nach dem
Aktienkaufvertrag für einen solchen Fall ohnehin die Kreditrückzahlung an die
BayernLB garantierte. Es gibt keine Hinweise, dass dies den Personen, die für den
Bund handelten, bei den Verstaatlichungsverhandlungen, bei der
Vertragserrichtung oder bei Vertragsabschluss bewusst gewesen wäre.

Anders als das BMF, das auf die Beauftragung externer Spezialisten des
Gesellschafts‐  und Insolvenzrechts verzichtete, setzte sich der Verwaltungsrat der
BayernLB unter Beiziehung von (auch österreichischen) Experten mit
Eigenkapitalersatzrecht und Insolvenzrecht auseinander und schuf mit der
Kündigung von Darlehen und der Aufrechnung mit Forderungen der HBInt
Tatsachen. Beide Maßnahmen, Darlehenskündigung und Aufrechnung, wären bei
der von der BayernLB angedrohten Insolvenzeröffnung anfechtbar gewesen und
hätten rückgängig gemacht werden müssen. Die im Kaufvertrag vereinbarte
Gewährung von Liquidität im Umfang und zu den Bedingungen der gekündigten
Darlehen war daher in Wahrheit kein Zugeständnis. Das gilt auch für den Verzicht
der BayernLB auf 300 Mio EUR Ergänzungskapital, denn auch das Ergänzungskapital wäre bei einer Insolvenzeröffnung verloren gewesen.

Letztlich hat die BayernLB nur auf ein Darlehen von 525 Mio EUR verzichtet, das
möglicherweise ohnehin als eigenkapitalersetzend zu werten und damit einer
Rückzahlungssperre unterworfen gewesen wäre; die BayernLB hätte dafür, wie für
ihre gesamten Einlagen, in einem Insolvenzverfahren nur die Insolvenzquote
erhalten. Der BayernLB ist es aber gelungen, durch diesen Verzicht die
Werthaltigkeit ihrer Forderungen gegen die HBInt von mehreren Milliarden EUR zu
bewahren. Denn der Bund garantierte die Rückzahlung, sollte die Lebensfähigkeit
der HBInt infolge einer Aufspaltung oder wirtschaftlich vergleichbaren Maßnahme
nicht mehr gewährleistet sein.

Bei der von ihr angedrohten Insolvenz standen für die BayernLB jedenfalls mehr als
6 Mrd EUR auf dem Spiel; nach dem Bericht über die Ergebnisse der
Verwaltungsratsklausur waren es sogar mehr als 8 Mrd EUR. Für den Bund bestand
die Gefahr, für das Land Kärnten einspringen zu müssen, sollte die Landeshaftung von damals rund 20 Mrd EUR schlagend werden. Wie viel Geld das Land Kärnten (im Ergebnis der Bund) letztlich aufzuwenden gehabt hätte, hing davon ab, wie hoch
der Ausfall nach Einziehung aller Forderungen und Verwertung aller sonstigen
Vermögenswerte der HBInt gewesen wäre. Was den Reputationsverlust betrifft,
war die Lage für den Bund jedenfalls nicht schlechter als für den Freistaat Bayern als
dem wirtschaftlichen Eigentümer der BayernLB und für Deutschland.

Die österreichischen Verhandler machen geltend, dass der Bund wegen der
Kärntner Landeshaftungen gezwungen war, die Anteile an der HBInt zu kaufen.
Diese Argumentation ist nicht vereinbar mit der vergleichsweise geringen Höhe des
mit dem Land Kärnten vereinbarten Beitrags. Wird berücksichtigt, dass das Land
Kärnten 2009 im Zukunftsfonds noch über rund 667 Mio EUR verfügte, nachdem es
durch den Verkauf der HBInt‐Aktien an die BayernLB 809 Mio EUR eingenommen
hatte, so war der vom Land Kärnten zu leistende Beitrag – Umwandlung von 50 Mio
EUR Ergänzungskapital in Partizipationskapital und Zeichnung von 150 Mio EUR
Partizipationskapital durch die Kärntner Landesholding – unverhältnismäßig gering.
Dies vor allem dann, wenn man bedenkt, dass das Recht des Landes auf den Bezug
von Haftungsprovision im Zuge der Verstaatlichung nicht beseitigt worden war,
weshalb das Land auch noch für das Jahr 2010 knapp 19,5 Mio EUR an
Haftungsprovision erhielt. Auch für 2011 standen dem Land 18 Mio EUR zu. Dass
dem Land Kärnten weiterhin Haftungsprovision zufloss, obwohl es nicht in der Lage
gewesen wäre, seine Verpflichtungen aus der Landeshaftung zu erfüllen und
obwohl die HBInt mittlerweile im Eigentum des Bundes stand, ist nicht
nachvollziehbar.

Bei Berücksichtigung all dieser Umstände kommt die Untersuchungskommission
zum Ergebnis, dass die verantwortlichen Entscheidungsträger des Bundes die
Verstaatlichungsentscheidung ohne ausreichende Informationsgrundlage getroffen
haben. Sie haben weder die Tatsachen angemessen aufbereitet noch die rechtlichen
Rahmenbedingungen ausreichend geprüft. Damit konnten die österreichischen
Verhandler keine Alternativszenarien entwickeln, die ein Gegengewicht zur
Strategie der BayernLB und des Freistaats Bayern hätten bilden können. Der
Gegenseite war es dadurch möglich, Gang und Ergebnis der Verhandlungen maßgeblich zu bestimmen. Dies gilt sowohl für die Verstaatlichung als solche als
auch für die Bedingungen, zu denen die Verstaatlichung erfolgte.
Vor diesem Hintergrund kann die Verstaatlichung nicht als „Notverstaatlichung“
bezeichnet werden, denn sie war – zumindest in ihrer Ausgestaltung – keineswegs
alternativlos.

4. Vorgehen nach der Verstaatlichung

Nach der Verstaatlichung fehlte eine klare Strategie. Einerseits sollte die HBInt
saniert und dann wieder privatisiert werden, andererseits sollte die Vergangenheit
aufgearbeitet werden. Gleichzeitig musste aber erreicht werden, dass die
Europäische Kommission im Beihilfeverfahren die Staatshilfen für die HBInt
genehmigte. Dabei ließ die Europäische Kommission von Anfang an keinen Zweifel
daran, dass sie größte Bedenken gegen das Geschäftsmodell der HBInt hatte und
die Errichtung einer Abbaueinheit erwartete. Die Errichtung einer Abbaueinheit
wäre auch die Voraussetzung dafür gewesen, dass sich die Europäische Bank für
Wiederaufbau und Entwicklung EBRD und die International Financial Corporation
IFC an der Restrukturierung beteiligt hätten.

Dennoch haben es die politischen Entscheidungsträger abgelehnt, eine
Abbaulösung auch nur zu erwägen. Grund dafür war, dass eine Abbaueinheit im
Staatseigentum die Staatsschuld erhöht hätte. Die politischen Entscheidungsträger
nahmen damit in Kauf, dass das Beihilfeverfahren wesentlich länger dauerte als
vergleichbare Verfahren und das Hinauszögern einer Lösung auch dazu führen
konnte, dass die öffentliche Hand und damit die Allgemeinheit letztlich mit noch
höheren Kosten belastet wird.

Jede Restrukturierung der HGAA setzte voraus, dass das Beihilfeverfahren mit einer
Genehmigung der Staatshilfen abgeschlossen würde. Die Ergebnisse des
Beihilfeverfahrens waren damit ausschlaggebend dafür, welche Maßnahmen
getroffen werden konnten, um die Belastung für die öffentliche Hand möglichst
gering zu halten. Indes haben die politischen Entscheidungsträger offenbar die Bedeutung des Beihilfeverfahrens nicht erkannt. Anders lässt sich ihr mangelnder
Einsatz nicht erklären.

Ein enger Kontakt mit den zuständigen Stellen in der Europäischen Kommission, vor
allem mit dem Wettbewerbskommissar selbst, wäre unabdingbar gewesen, um eine
rasche Entscheidung und gute Bedingungen zu erreichen. Wie das Beispiel anderer
Mitgliedstaaten, deren Banken Staatshilfe erhalten hatten, zeigt, wäre dieses
Vorgehen nicht nur absolut üblich gewesen. Die Europäische Kommission erwartet
vielmehr, dass nationale Regierungen auf diese Art kooperieren. Dass in Brüssel mit
Erstaunen registriert wurde, wie gering das Engagement der österreichischen
Bundesregierung war, spricht für sich. Es ist auch nicht erkennbar, dass der Bund
kompetente juristische Beratung in Anspruch genommen und eine Strategie für das
Beihilfeverfahren entwickelt hätte. Die Bundesregierung wollte offenbar nicht zur
Kenntnis nehmen, dass sie mit der Verstaatlichung die Verantwortung für die HBInt
und damit auch für das Beihilfeverfahren übernommen hatte. Eine allfällige
Untätigkeit oder Unwilligkeit der Bankorgane, die notwendigen Unterlagen zu
liefern, könnte daher den Bund nicht entlasten, sondern hätte durch geeignete
Maßnahmen abgestellt werden müssen.

Ebenso wenig kann den Bund entlasten, dass eine staatliche Abbaueinheit die
Staatsschuld erhöht hätte. Den negativen Auswirkungen einer staatlichen Bad Bank
für die Höhe der Staatsschuld hätten die Nachteile des Hinauszögerns einer
Abbaulösung für das Beihilfeverfahren und auch die mögliche höhere finanzielle
Belastung des Bundes gegenüber gestellt werden müssen. Eine solche Abwägung
wurde offenbar nicht vorgenommen. Bezeichnend in diesem Zusammenhang ist,
dass die an die Errichtung einer Bad Bank geknüpfte Chance einer Einbeziehung von
EBRD und IFC in die Sanierung des Südosteuropa‐Netzwerks nicht genutzt wurde,
obwohl die Vorteile klar auf der Hand lagen. Die Fixierung auf die Auswirkungen für
die Staatsschuld verhinderte damit eine Lösung, die geeignet gewesen wäre, das
Südosteuropa‐Netzwerk als einen der wenigen noch verbliebenen Vermögenswerte
der HBInt zu erhalten.

Eine weitere grundlegende Fehleinschätzung betraf die Aufarbeitung der
Vergangenheit. Es ist nachvollziehbar, dass der Bund daran interessiert war, die
Ursachen des rasanten Vermögensverfalls der HBInt festzustellen. Immerhin war die HBInt im Zeitpunkt des Verkaufs der Mehrheit der Aktien an die BayernLB noch mit 3,2 Mrd EUR bewertet worden und schon ein Jahr später hatte sie Staatshilfe gebraucht. Nach einem weiteren Jahr, 2009, ging der Bund davon aus, die Bank nur durch Verstaatlichung vor der drohenden Insolvenz retten zu können. Auch dass fehlbares Verhalten vor der Verstaatlichung zivil‐  und strafrechtlich geahndet werden sollte, ist positiv zu werten. Die Aufarbeitung der Vergangenheit war daher ein legitimes Ziel.

Der Umfang und die Art und Weise, wie die Aufarbeitung durchgeführt wurde, war
aber mit dem weitaus wichtigeren Ziel unvereinbar, die HBInt als lebendes,
fortzuführendes Unternehmen weiter zu betreiben und, jedenfalls nach den
ursprünglichen Vorstellungen, zu sanieren und wieder zu privatisieren. Das
Vorgehen der Verantwortlichen ist ohne Beispiel, und das gilt sowohl bei einem
Vergleich mit anderen österreichischen Banken, die Staatshilfe bekamen und
umstrukturiert werden mussten, als auch im internationalen Vergleich. Dabei zeigte
sich schon nach kurzer Zeit, dass das Projekt „Aufarbeitung der Vergangenheit“ den
Weiterbetrieb der Bank und die notwendige Umstrukturierung massiv behinderte.
Die Warnungen der Bankorgane blieben ungehört; der Vorwurf, sie wollten
unrechtmäßiges oder gar strafbares Verhalten vertuschen, war nicht stichhaltig,
denn sowohl Aufsichtsrat als auch Vorstand hatten ihre Aufgaben erst nach der
Verstaatlichung übernommen.

Dass sich die auf diese Weise betriebene Aufarbeitung der Vergangenheit für die
HBInt in mehrfacher Hinsicht katastrophal auswirken musste, war offenkundig.
Schon die Bezeichnung „CSI Hypo“ war für eine Bank in hohem Maß
geschäftsschädigend, denn sie brachte die Bank mit kriminellen Machenschaften in
Verbindung.

Die Finanzprokuratur nutzte ihre starke Stellung im für die Aufarbeitung der
Vergangenheit eingerichteten Lenkungsausschuss in der Weise, dass während der gesamten Tätigkeit der CSI Hypo kaum Entscheidungen getroffen wurden. Dass
staatliche Beamte sich in dieser Weise in die Geschäftsführung einer Bank
einmischen, ist auch international einmalig. Das BMF hätte dem rechtzeitig Einhalt
gebieten müssen.

Geschadet hat der HBInt auch der enorme Aufwand, welchen die Aufarbeitung der
Vergangenheit verursachte. Bankmitarbeiter konnten ihre eigentlichen Aufgaben
nicht im notwendigen Maß wahrnehmen, weil sie Auskünfte erteilen und
Nachforschungen anstellen mussten. Dadurch wurde der Geschäftsbetrieb gestört;
die Restrukturierung von Krediten wurde durch die Entscheidungsprozesse im
Lenkungsausschuss behindert, wenn nicht gar unmöglich gemacht. Dazu kam die
Verunsicherung der Mitarbeiter durch die Kritik der Finanzprokuratur, die
Aufarbeitung werde nicht mit vollem Einsatz betrieben und Mitarbeiter könnten
zum Schadenersatz verpflichtet sein.

Zu den internen Belastungen und Kosten kamen die Kosten für die externen
Berater. Für sie tat sich mit der Aufarbeitung der Vergangenheit ein äußerst
profitables und in seinem Umfang und in seinen Erweiterungsmöglichkeiten bisher
nicht gekanntes Geschäftsfeld auf. Sie nutzten es auch ausgiebig, wie die
Gesamtkosten von mehr als 60 Mio EUR zeigen. Diesen Kosten stehen nur
bescheidene Rückflüsse gegenüber. Dass die Tätigkeit der CSI die
Verhandlungsposition der Bank bei Forderungen von 130 Mio EUR gestärkt haben
soll, ist nicht nachvollziehbar. Dann bleiben nur 2 Mio EUR an rechtskräftig
zugesprochenen Schadenersatzsummen und knapp 26 Mio EUR an tatsächlich
rückgeführten Vermögenswerten.

Die Bestellung des Beauftragten Koordinators im Mai 2012 bereinigte zwar die
durch die Auseinandersetzungen zwischen Bankorganen und Finanzprokuratur
unhaltbar gewordene Situation; sie führte aber auch dazu, dass der Umfang der
Aufarbeitung noch ausgedehnt wurde. Denn auch nach Auffassung des
Beauftragten Koordinators hatten wirtschaftliche Erwägungen bei der Aufarbeitung
der Vergangenheit keine Rolle zu spielen. Es ist auch einmalig, dass eine lebende, fortzuführende Bank die Aufarbeitung der Vergangenheit in ihrer Satzung zum
Unternehmenszweck erklärt.

Es fehlte somit auch nach der Verstaatlichung an einer Strategie, wie die Interessen
des Bundes am besten gewahrt werden können. Wäre eine solche Strategie
ausgearbeitet worden, so wäre offensichtlich geworden, dass die Restrukturierung
der HGAA ohne weitere Verzögerung in Angriff genommen und das
Beihilfeverfahren mit größtem Einsatz betrieben werden muss. Offensichtlich wäre
auch geworden, dass eine Aufarbeitung der Vergangenheit, die wirtschaftliche
Erwägungen ausklammert, nur Einzelinteressen dient, die Bank aber schädigt und
die finanzielle Belastung für den Bund weiter erhöht.

Die Untersuchungskommission kommt zum Ergebnis, dass die verantwortlichen
Entscheidungsträger des Bundes nach der Verstaatlichung Entscheidungen
getroffen haben, ohne über eine ausreichende Informationsgrundlage zu verfügen
und ohne das erforderliche Fachwissen beschafft zu haben: Das Beihilfeverfahren
wurde nicht mit dem notwendigen fachlichen und politischen Einsatz betrieben; die
Entscheidung über eine Abbaulösung wurde aus sachfremden Motiven
hinausgeschoben; die Aufarbeitung der Vergangenheit wurde zum Selbstzweck.
Damit konnte das Vorgehen des Bundes als des nunmehrigen Alleineigentümers der
HBInt dazu führen, dass die Kosten für die Allgemeinheit weiter stiegen.

Der gesamte Bericht ist hier nachzulesen.

*** Bestellen Sie den täglichen Newsletter der Deutschen Wirtschafts Nachrichten: Die wichtigsten aktuellen News und die exklusiven Stories bereits am frühen Morgen. Verschaffen Sie sich einen Informations-Vorsprung. Anmeldung zum Gratis-Newsletter hier. ***


media-fastclick media-fastclick