Trotz neuer Regeln: Das Banken-System in Europa ist nicht sicher

Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Wir haben viele Krisen-Maßnahmen im Bankensystem gesehen. Ist das europäische Bankensystem heute sicherer?

Martin Hellwig: Sicherer ja, aber nicht sicher. Die Probleme, die das Finanzsystem 2008 implodieren ließen und die auch die durch die Intervention der EZB 2011 gerade noch einmal vermiedene Krise so gefährlich erscheinen ließen, sind nach wie vor vorhanden, sowohl die übermäßige Abhängigkeit der Banken von der Finanzierung über den Geldmarkt, mit der Gefahr eines Runs der Anleger auf die Geldmarktfonds und der Geldmarktfonds auf die Banken, als auch die Möglichkeit selbstverstärkender Prozesse aus Kursverlusten in Wertpapiermärkten, Verlusten, d.h. Eigenkapitalminderungen der Banken und Wertpapierverkäufen der Banken. Hinzu kommt, dass die Banken nach wie vor hoch verschuldet sind, nicht mehr mit 95 bis 99 Prozent ihrer Anlagen, aber immer noch mit 93 bis 97 Prozent ihrer Anlagen.

Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Sind sich die Bankenregulierer über die Gefahren im Klaren?

Martin Hellwig: Das müssen Sie die Regulierer fragen. Für die Regulierungsreform kommt es nicht nur auf die Einsicht der Regulierer an, sondern auch auf den politischen Willen. Um ein Beispiel zu geben: Dass die Geldmarktfonds nach wie vor das Finanzsystem gefährden, hat mit der – politisch gewollten – Zersplitterung der US-amerikanischen Aufsichtsbehörden zu tun. Für die Geldmarktfonds ist die Börsenaufsicht zuständig, und die kümmert sich um Anlegerschutz und nicht um Systemschutz. Sie fürchtet auch, wenn man bei den Geldmarktfonds über den Schutz des Finanzsystems vor Runs reden würde, könnte diese Kompetenz ihr weggenommen und auf die Bankenaufsicht übertragen werden. Im übrigen ist die Lobby sehr erfolgreich, mit Wahlkampfspenden u.ä. Ähnliche Mechanismen gibt auch in Europa, und so kommt das eine zum anderen.

Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Wir haben im Verhältnis zum Risiko viel zu kleine Abwicklungsfonds. Was würde eigentlich geschehen, wenn eine Bank pleite geht?

Martin Hellwig: Für kleinere Banken, mit Bilanzsummen bis zu 100 Mrd. Euro, sollten die neu geschaffenen Sanierungs- und Abwicklungsmechanismen funktionieren. Die Behörden werden die Banken übernehmen und, so weit die sich nicht sanieren lassen, langsam abwickeln. Die Verluste werden auf Aktionäre und Gläubiger verteilt wie in einem Insolvenzverfahren. Allerdings sind etliche Schuldtitel von der Verlustbeteiligung ausgeschlossen, Einlagen bis zu 100.000 Euro, besicherte Schuldtitel, z.B. Pfandbriefe, und Derivate, sehr kurzfristige Schuldtitel. Wenn die Ausnahmen allzu groß sind, müssen die Restrukturierungsfonds einspringen.

Bei größeren, international tätigen Banken habe ich dagegen Zweifel. Zum einen schreitet bei einem solchen Verfahren bei jeder rechtlich unabhängigen Tochter die Behörde des betreffenden Landes ein, in New York die Amerikaner, in London die Engländer und in Frankfurt die für den Euroraum zuständige neue Sanierungs- und Abwicklungsbehörde. Unternehmensprozesse, bei denen die verschiedenen Einheiten integriert arbeiten, werden dadurch zerschlagen. Das kann zur Folge haben, dass systemrelevante Funktionen der Bank nicht mehr aufrechterhalten werden können. Beispiel: Lehman Brothers, London, war ein wichtiger Marktmacher für Derivate. Diese Funktion konnte nicht einmal zeitweise aufrechterhalten werden, weil es in London am Bargeld fehlte – bei integriertem Cash Management war das Bargeld beim vorherigen Geschäftsschluss nach New York gegangen. Ein anderes Problem betrifft die Refinanzierung der Bank während des Verfahrens. Wir reden hier über täglich fällige Beträge, die bei größeren Banken im drei- oder sogar vierstelligen Milliardenbereich liegen. Auch wenn nicht von Verlusten in dieser Höhe auszugehen ist, man braucht zwischenzeitlich die Mittel.

Weil diese Dinge nicht geklärt sind, erwarte ich, dass die neuen Verfahren bei großen, international tätigen Banken gar nicht angewandt werden. Man wird viel zu viel Angst haben, als dass man es auf dieses Risiko ankommen ließe. Wie im Oktober 2008!

Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Ist die EZB in ihrer gegenwärtigen Personalstärke überhaupt in der Lage, eine wirksame Aufsicht zu führen?

Martin Hellwig: Das kann ich nicht beurteilen. Immerhin sind die nationalen Behörden ja auch noch da und arbeiten mit der EZB zusammen. Was ich bisher von dem neuen einheitlichen Aufsichtsmechanismus gesehen habe, hat meine allerdings nicht sehr optimistischen Erwartungen übertroffen. Dass die Europäische Bankenaufsicht den griechischen Banken gesagt hat, sie sollten keine griechischen Staatsanleihen mehr kaufen, betrachte ich als sensationell und hoffe nur, dass dieser Präzedenzfall nachhaltig wirkt.

Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Welche Risiken ergeben sich aus dem möglichen Anstieg der Renditen bei Staatsanleihen?

Martin Hellwig: Wenn die Marktzinssätze steigen, müssen die Kurse der früher ausgegebenen Papiere sinken, und alle, die solche Papiere halten, müssen Verluste verbuchen. Die Frage ist, wie stark die Zins- und Kursbewegungen sind und ob die Banken genügend Eigenkapital haben, die Verluste zu absorbieren.

Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Eines der immer noch ungelösten Probleme ist, wie Sie es geschildert haben, die wechselseitige Abhängigkeit von den Geldmarktfonds. Was könnte hier schlimmstenfalls an Gefahren auf Staaten und Banken zukommen?

Martin Hellwig: Wenn es einen Run der Geldmarktfonds auf die Banken gibt, ist das System gefährdet. In der Situation müssten die Zentralbanken den Geschäftsbanken zusätzliche Liquidität zur Verfügung stellen, wie schon 2008 und 2011. Bei den europäischen Banken ergibt sich die Besonderheit, dass sie vor allem ihre USA-Aktivitäten mit Dollarkrediten von US-amerikanischen Fonds finanzieren. Da die EZB keine Dollars ausgeben kann, bräuchte sie wieder ein Swap-Abkommen mit der Federal Reserve, die ihr dann die Dollar leihen würde.

Deutsche Wirtschafts Nachrichten: In Österreich hat es einen seltsamen Bail-In gegeben, bei dem der Alt-Eigentümer, der Staat, am Ende gesagt hat, die anderen Gläubiger müssen für die Verluste gerade stehen. Ist das eine Blaupause für alle künftigen europäischen Bankenprobleme?

Martin Hellwig: Ich weiß nicht genau, was Sie mit „Alt-Eigentümer“ meinen. Meinen Sie das österreichische Bundesland Kärnten, die Bayrische Landesbank oder die Republik Österreich?

Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Wir denken an die Republik Österreich, die ja die Heta gegründet hat...

Martin Hellwig: Wenn Sie den Bericht der österreichischen Untersuchungskommission zu Hypo Alpe Adria gelesen haben, werden Sie wissen, dass die Bayrische Landesbank diese Bank 2007 übernahm, ohne richtig zu prüfen, was sie da kaufte, und dass die Republik Österreich als neuer Käufer 2009 auch nicht genau wusste, was die Bayrische Landesbank ihr da andrehte. Bei den seitherigen Entwicklungen geht es auch nicht darum, dass die Republik Österreich als Eigentümer besser gestellt werden möchte als die Gläubiger, sondern darum, dass sie nicht über die Eigentümerposition hinaus haften möchte. Konkret: Das Bundesland Kärnten hat die Verbindlichkeiten der Hypo Alpe Adria garantiert – wir kennen solche Garantien von den deutschen Landesbanken – und die Republik Österreich will nicht für diese Garantien einstehen. Die Anwälte freuen sich. Die Konstellation ist allerdings sehr speziell. In anderen Ländern (mit Ausnahme Deutschlands) gibt es diese Garantien nicht.

Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Viele Investoren setzen auf Staatsgarantien. Ist nach dem Hypo-Skandal eine Staatsgarantie nicht letztlich ein wertloses Papier geworden?

Martin Hellwig: Die Europäische Kommission hat schon in grauer Vorzeit festgestellt, dass Staatsgarantien als Beihilfen anzusehen sind und daher im Widerspruch zu den Regeln des Gemeinsamen Marktes stehen. Deutschland wollte sich dem nicht fügen und hat dann einen Kompromiss ausgehandelt: Man akzeptierte das Verdikt der Kommission, aber die deutschen öffentlichen Banken bekamen noch einmal vier Jahre Zeit, um mit öffentlichen Garantien ausgestattete Schuldtitel auszugeben. Diese Frist ist auch der Hypo Alpe Adria zugute gekommen.

Die deutschen Landesbanken haben die vier Jahre genutzt, um für 100 bis 200 Mrd. Euro vom Staat garantierte neue Schulden auszugeben. Und dann wussten sie nicht, was sie mit den Mitteln machen sollten und legten sie in toxische Papiere in den USA an! Die 18 Mrd. Euro an Kosten der WestLB für den Steuerzahler, die Herr Minister Walter-Borjans beklagt, gehen zu guten Teilen auf diese Operation zurück. Hätte er von 2001 an gerechnet, wären es wohl 23 Mrd. Euro. Aber in der Zeit war sein Parteigenosse Steinbrück zuerst Finanzminister und dann Ministerpräsident. Herr Steinbrück hat 2001 den Kompromiss mit der Europäischen Kommission ausgehandelt, war dann in Nordrhein-Westfalen für die WestLB zuständig, dann 2008 als Bundesfinanzminister für die „Rettung“ der Banken in der Krise und 2013 der Kanzlerkandidat, der gegen die Banken wetterte.

Bei den ausstehenden Schulden mit Staatsgarantien ist die kritische Frage, wer dafür einsteht. Bei den deutschen Landesbanken sind das, wie bei Hypo Alpe Adria, die jeweiligen Bundesländer, also z.B. bei der HSH-Nordbank die Länder Hamburg und Schleswig-Holstein. Alle Betrachter gehen aber davon aus, dass der Bund einspringt, wenn eines der Länder nicht zahlen kann. Das wurde auch bei Hypo Alpe Adria so erwartet. Nun sagt aber die Republik Österreich, dass sie nicht für die Schulden des Landes Kärnten einsteht. Kärnten steht damit vor der Zahlungsunfähigkeit. Kann so etwas auch in Deutschland passieren? Die Verfassungsrechtler glauben, dass hier das Bundesverfassungsgericht auf Solidarität im Bundesstaat pochen wird, zumal wir gar keine Verfahren für eine Insolvenz eines Bundeslandes (oder einer Kommune) haben. Nur: Wo steht das geschrieben?

Pikant ist, dass die Aufsicht – in Österreich und anderswo – davon ausgeht, dass die Bundesstaaten für ihre Gliedstaaten einstehen. Das ist nämlich die Bedingung dafür, dass eine Bank die Schuldtitel eines Gliedstaats halten kann, ohne dafür Eigenkapital einzusetzen. Und letzteres ist selbstredend die Praxis einer Aufsicht, die möchte, dass die Banken für die Staatsfinanzierung zur Verfügung stehen.

Deutsche Wirtschafts Nachrichten: In Österreich wird ein Gesetz auf den Weg gebracht, wonach es keine gesetzliche Einlagensicherung mehr geben wird. Werden wir diesen Zustand am Ende in allen EU-Staaten haben?

Martin Hellwig: Die Richtlinie bietet verschiedene Möglichkeiten für die Organisation der Einlagensicherung, darunter auch die deutsche Variante der Einlagensicherung durch die Branche selbst, z.B. die Verbände. Der Staat ist damit außen vor. Zumindest wenn man an die Sache glaubt. Aber wie war das im Herbst 2008? Frau Merkel und Herr Steinbrück verkünden, dass alle Einlagen sicher sind! Das war nicht als Kommentar über die Einlagensicherungssysteme der verschiedenen Sparten in Deutschland gedacht! Wie hätte das denn auch ohne Staatshilfe ausgesehen, wenn die Einlagensicherung des Bankenverbandes für HRE und Commerzbank (mit Dresdner Bank) hätte einstehen müssen? Da hätte man die Deutsche Bank zur Kasse bitten müssen! Und das mitten in der Krise! Ob die das hätten schultern können? Ich habe da meine Zweifel.

Im Hintergrund steht die rechtliche Frage, inwiefern die europäische Richtlinie nicht auf jeden Fall am Ende eine Verpflichtung des betreffenden Staates begründet. Das steht nicht so da, aber der Staat wird verpflichtet, eine Einlagensicherung zu schaffen, die alle Einlagen bis 100.000 Euro wirksam schützt. Und wenn die geschaffene Institution das nicht leistet? Die europarechtliche Verpflichtung schafft viel Spielraum für Schadensersatzklagen o.ä. Die Anwälte können sich freuen.

Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Eines der Ziele in der Krisenbewältigung ist es gewesen, die wechselseitige Abhängigkeit von Banken und Staaten aufzubrechen. Ist es nicht so, dass die Abhängigkeit eher noch stärker geworden ist?

Martin Hellwig: Das ist eine von den gängigen Floskeln, die populär sind, von denen man aber nicht weiß, was sie bedeuten. „Wechselseitige Abhängigkeit von Banken und Staaten“ – da haben wir zum einen die Fälle, in denen Staatsschuldenkrisen die Banken mitreißen, so in Griechenland, und zum andern die Fälle, in denen die Bankenkrisen und Banken"rettungen" die Staaten mitreißen, so in Irland und Spanien. Und dann hatten wir den Zusammenhang, dass die Refinanzierungszinsen für Banken die Refinanzierungszinsen ihrer Staaten gebunden waren. Mit Ausnahme Griechenlands ist der Zinszusammenhang inzwischen ziemlich irrelevant geworden, weil alle Zinssätze ziemlich nah beieinander liegen. Und das wechselseitige In-den-Abgrund-Reißen ist derzeit auch nicht in Sicht – auch wieder mit Ausnahme Griechenlands. Und bei Griechenland ist bemerkenswert, dass die EZB einerseits den Banken Liquiditätshilfen gibt, andererseits ihnen verbietet, der eigenen Regierung zusätzliche Kredite zu geben, um das Klumpenrisiko nicht noch größer werden zu lassen. Ob es funktioniert, bleibt abzuwarten, aber das ist eine bemerkenswerte Neuerung.

Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Stehen wir vor einer neuen Banken-Krise in Europa?

Martin Hellwig: Eine akute Krise fürchte ich derzeit nicht. Ich befürchte aber, dass die Probleme der Banken weiterhin nicht richtig aufgeräumt werden, dass Überkapazitäten weiterhin nur unzureichend abgebaut werden und dass die Banken weiterhin wenig rentabel sind, was heißt, dass sie nicht in der Lage sind, mit Gewinnen zügig neues Eigenkapital aufzubauen. Das japanische Beispiel steht als Menetekel an der Wand, Jahrzehnte der Wachstumsschwäche, eine Zeit, in der die nachteiligen Wirkungen des Alterns der Gesellschaft verstärkt werden durch die mangelnde Handlungsfähigkeit der Finanzinstitutionen.

Martin Hellwig ist Direktor am Max-Planck Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgütern. Hellwig ist Mitglied im Wissenschaftlichen Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium und im Beratenden Wissenschaftlichen Ausschuss beim Europäischen Systemrisikoausschuss. Vorher war er an den Universitäten Stanford, Princeton, Bonn, Basel, Harvard und Mannheim tätig.

In seinem Buch Des Bankers neue Kleider zeigt Hellwig (mit Anat Admati), wie einfach eine wirksame Regulierung der Banken eigentlich wäre. Das Buch kann hier direkt beim FinanzbuchVerlag München bestellt werden.