Die EU schlingert im Nebel in Richtung Untergang

Das Schauspiel ist beängstigend: In Brüssel agieren die Vertreter der EU als ob sie an der Spitze einer gesicherten, erfolgreichen Weltmacht stünden und in der Realität der EU-Mitgliedstaaten wächst der Unmut und begünstigt EU-kritische Parteien. In fünf Monaten wird das EU-Parlament gewählt und in der Folge eine neue EU-Kommission gebildet. Jetzt starten die Abgeordneten in den Wahlkampf und werden wie üblich argumentieren: „Die EU macht Fehler, aber darüber muss man hinwegsehen, weil die EU den Frieden in Europa sichert.“ Allerdings: Die Fehler sind offenkundig so groß, dass das Friedensargument bei vielen nicht mehr zieht. Für die Bürger sind die 751 Abgeordneten weit entfernt und kommen den Menschen auch nicht näher, wenn sie sich großzügig 4.416 Euro Spesen im Monat genehmigen, über die sie frei verfügen können. Vor kurzem hat das Gericht der Europäischen Union, eine dem EuGH nachgeordnete Einrichtung, sogar in einem Urteil bestätigt, dass die Abgeordneten die Verwendung der Mittel nicht offenlegen müssen.

Die Politik will die gut dotierten Posten bewahren

Angesichts der aktuellen Parteienlandschaft in den EU-Staaten werden im nächsten EU-Parlament viele der aktuell tätigen 751 Abgeordneten nicht mehr vertreten sein. Und das gilt nicht nur für die 73 Briten, die durch den Brexit ausscheiden. Nahe liegend wäre wohl, dass das Parlament künftig statt 751 nur mehr 678 Mitglieder haben wird, wenn Großbritannien nicht mehr Mitglied ist. Das ist keineswegs sicher. Viele Politiker arbeiten darauf hin, dass die Zahl gleich bleibt und die frei werdenden gut dotierten Posten Parteifreunden zugutekommen.

Das EU-Parlament ist nur ein Parlament mit beschränkten Möglichkeiten

Vor allem aber ist das EU-Parlament nur bedingt als Parlament und als demokratische Einrichtung zu bezeichnen. Die entscheidende Aufgabe, Gesetze zu beschließen, ist nur eingeschränkt gegeben. Die im EU-Rat vertretenen Regierungen der EU-Staaten müssen mit den geplanten Bestimmungen einverstanden sein. Dies ist eine elementare Verletzung der demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzipien: Ein Parlament hat Gesetze zu beschließen, eine Regierung hat unter Beachtung der Gesetze zu regieren. Dieses erste Element der Gewaltenteilung ist von vornherein nicht gegeben.

Im Trilog fallen Entscheidungen ohne demokratische Legitimation

Geschwächt wird das kluge, vom französischen Philosophen Montesquieu formulierte Prinzip noch durch die Rolle der EU-Kommission.

• Diese versteht sich als eine Art europäischer Regierung ohne die dafür erforderliche Kompetenz zu haben.
• Somit kommt die groteske Situation zustande, dass ein Parlament, das nur beschränkt diese Funktion ausübt, eine Kommission, die keine Regierung ist, sondern eine Kommission mit diffusen Aufgaben, und die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten Gesetze beschließen. Daher wird ständig von der Notwendigkeit eines „Trilogs“ aus Parlament, Kommission und Rat der Regierungen geredet.
• Das Paradoxon ist noch ärger: Die Regierungen der Mitgliedstaaten sind in ihren Ländern den nationalen Parlamenten Rechenschaft schuldig, beschließen aber in der EU Gesetze, die die nationalen Parlamente binden.

In der EU sind Gesetze nicht Gesetze, sondern Richtlinien und Verordnungen

Um die Verwirrung noch größer zu machen, heißen die Gesetze in der EU nicht Gesetze, sondern Richtlinien und Verordnungen. Somit ist einem Großteil der Bevölkerung in der EU nicht klar, wie die Bedingungen und Vorschriften zustande kommen, die alle einzuhalten haben. Die Ironie: Auch die Akteure in der EU sind ständig in einem Labyrinth verloren.

Die Verwirrung beschränkt sich nicht auf die sonderbare Findung von Entscheidungen im „Trilog“. Schon die beiden Gesetzesformen sind in ihrem Wesen eigenartig:

• Die Richtlinien müssen von den nationalen Parlamenten in nationales Recht gegossen werden und haben dabei einen vorgegebenen, allerdings geringen Spielraum, der ihnen bestimmte, kleinere Abweichungen von den Richtlinien ermöglicht.
• Die Verordnungen hingegen sind Regelungen, die unmittelbar in der gesamten EU gelten und in allen Ländern gleich angewendet werden müssen. Bei Verordnungen sind die Parlamente der Mitgliedstaaten ausgeschaltet.

Die EU-Kommission agiert als Parlament, Regierung und Strafbehörde in einem

Mit dem 2009 in Kraft getretenen Lissabonner Vertrag kamen weitere Chaos-Elemente hinzu. Seit bald zehn Jahren beschließt das Parlament nur mehr „Prinzipien“ zu den einzelnen Themen, also vage Vorgaben wie ein Bereich gesetzlich geregelt werden soll. Die Formulierung der Bestimmungen im Detail wird der EU-Kommission auf der Basis so genannter „delegierter Rechtsakte“ überlassen. Die Kommission beschließt in der Folge „Verordnungen“, die genauso wie Verordnungen des EU-Parlaments unmittelbar in der gesamten EU gelten. Die Kommission gibt auch Leitlinien heraus, wie die Verordnungen zu interpretieren sind und ist zuständig für die Bestimmung von Strafen bei Verletzung der Regeln. Das Parlament hätte die Möglichkeit, in den Prozess einzugreifen, tut dies in der Regel nicht, sondern belässt es bei der Delegierung. Ebenso könnte der EU-Rat der Regierungen die Kommission bremsen, das geschieht aber auch nicht.

Somit wurde aus der Kommission, die keine Regierung und kein Parlament ist, eine zentrale Schaltstelle, die in vielen Bereichen als Parlament, Regierung und Strafbehörde in einem agiert. Somit ist es kein Wunder, wenn die Kommission in so manchen Kommentaren mit den Zentralstellen der untergegangenen Sowjetunion verglichen wird.

Die Kommission versucht diesen Eindruck zu korrigieren, indem sie umfangreiche Befragungen der Betroffenen durchführt. Nachdem aber letztlich doch praxisfremde Regelungen zustande kommen, überzeugt die vermeintliche Einbindung der Praktiker nicht. Vor allem seitdem die Kommission in fast alle Lebensbereiche der Gesamtbevölkerung eingreift und sich nicht auf wenige Spezialgebiete beschränkt, wird der Unmut immer größer. Das prominenteste Beispiel für das Auslösen einer allgemeinen Verärgerung, ohne das angestrebte Ziel zu erreichen, ist die Datenschutzgrundverordnung.

Zwei Präsidenten und 27 Ratsvorsitzende

Der Lissabonner Vertrag hat nicht nur die Stärkung der Kommission gebracht. Auch sollte ein Präsident der EU geschaffen werden. Früher schien das der Präsident der EU-Kommission zu sein, der das EU-Parlament überzeugen muss, bevor er oder sie das Amt antritt. Seit 2009 hat die EU außerdem auch einen ständigen Präsidenten des Rats der Regierungen, den nicht das Parlament, sondern nur die Regierungen bestimmen. Der Ratspräsident hat keine konkrete Macht und so ist seine Position durch den alle sechs Monate von einem Land zum anderen wandernden „Ratsvorsitz“ relativiert. Da aber die Ratsvorsitzenden aus den Mitgliedstaaten stets nur ein halbes Jahr aktiv sind und deren Land erst nach 28, künftig 27 Halbjahren wieder an der Reihe ist, entsteht keine politische Kraft.

Irgendwo, im Niemandsland zwischen der Kommission, dem Parlament und den Regierungen der Mitgliedstaaten entscheidet sich im Nebel das Schicksal der EU.

Das EU-Budget - die in Zahlen gegossene, falsche Politik

In der Politik gilt die Regel, das Budget sei die in Zahlen gegossene Politik. Die jährlichen Ausgaben der EU schwanken um die 150 Mrd. Euro –skurriler Weise etwa eine Größenordnung, die der Summe sämtlicher derzeit anfallender Defizite der EU-Staaten entspricht. Mit den nach Brüssel aus den Staaten fließenden Mitteln werden problematische Aktivitäten finanziert, die man auch weiterhin betreiben will. Bei den derzeit laufenden Gesprächen über das Budget der nächsten Jahre wird vor allem diskutiert, welche Länder den Ausfall der britischen Beiträge ausgleichen werden und wie man mit kleinen Einsparungen da und dort über die Runden kommt. Und: Wie man möglichst noch mehr Geld als bisher ausgeben könnte.

• Man wird die Agrarförderung fortsetzen, obwohl zahlreiche Analysen das System als ineffizient und ineffektiv bezeichnen,
• obwohl ein beachtlicher Teil der Gelder in einem Wust von Bürokratie versickert.
• Beibehalten wird auch die Regionalförderung, die mit der Gießkanne Kleinprojekte wie beispielsweise Wanderwege EU-weit finanziert und dabei mühsam Gelder aus Brüssel mit Mitteln aus den Staaten in einer so genannten Kofinanzierung verbindet. Das hehre Ziel, schwache Regionen dem Niveau der reichen Gebiete anzunähern, wird verfehlt.
• Auch an der Forschungsförderung wird nicht gerüttelt, zu der Interessenten nur mit der Hilfe von Förder-Spezialisten vordringen.
• Zudem wird es zahllose andere Förderungen weiterhin geben, wobei man reformwillig verkündet, dass die Anzahl verringert wird.
• Mit öffentlichen Eingriffen wie in einer gelenkten Staatswirtschaft soll die Wettbewerbsposition der EU gestärkt werden. Man scheut sich nicht, einzelne Detailergebnisse von Unternehmen als Erfolg der EU zu feiern und merkt nicht, dass der 500-Millionen-Menschen-Markt insgesamt zu wenig investiert und zu wenige Innovationen schafft.
• Die Realität ist beklemmend: Die USA und der Euro-Raum haben mit über 300 Millionen etwa die gleiche Anzahl von Einwohnern. Die Wirtschaftsleistung der USA beträgt fast 20.000 Mrd. Dollar im Jahr, jene des Euro-Raums etwa 11.000 Milliarden Euro. Darüber müsste man in der Kommission nachdenken, statt Wanderwege zu fördern.

Auch die EU-Richter agieren als Rechtsproduzenten

Die Missachtung der Gewaltenteilung beschränkt sich nicht auf die verfilzte Konstruktion von Parlament, Kommission und Rat sowie den rechtsstaatlich unerträglichen, delegierten Rechtsakten der Kommission. Als dritte Säule einer funktionierenden Gewaltenteilung fungiert neben dem Parlament, das die Gesetze beschließt, der Regierung, die das Land verwaltet, die Gerichtsbarkeit, die unabhängig Auseinandersetzungen im privaten wie im öffentlichen Bereich entscheiden soll. Diese Aufgabe hat für das EU-Recht der kurz als EuGH bezeichnete Europäische Gerichtshof in Luxemburg– nicht zu verwechseln mit dem vom Europarat getragenen Europäischen Gerichtshof der Menschenrechte in Straßburg.

Der EuGH hat grundsätzlich die Aufgabe festzustellen, ob das Recht der EU eingehalten wurde. Dies war schon angesichts der eigenartigen Rechtsfindung über den Trialog von Parlament, Rat und Kommission bereits vor dem Lissabonner Vertrag ein problematischer Auftrag, da oft keine klaren Vorgaben als Rechtsgrundlage zur Verfügung standen. Also wurden die Entscheidungen des EuGH wesentlich von den Auffassungen der vortragenden Generalanwälte und der urteilenden Richter bestimmt. Diese entwickelten sich zu einer Art Ersatzparlamentarier und Neben-Politiker, eine Rolle, die Richter meiden sollten.

Jedenfalls kam so ein weiteres Element der Rechtsfindung zustande, das auch aus anderen Gründen problematisch ist.

• In Kontinentaleuropa dominiert der so genannte Rechtspositivismus, wonach das Recht auf Gesetzen beruht.
• In den angelsächsischen Ländern kann man von einem „Richterstaat“ sprechen. Die Richter haben tatsächlich eine gewichtige Rolle in der Rechtsfindung.
• In der Praxis haben in beiden Rechtswelten höchstgerichtliche Entscheidungen eine zentrale Bedeutung.

Die EU-Bürger sind wehrlos, weil die Behörden die Gesetze machen

Seit 2009, seit dem Lissabonner Vertrag ist ein weiteres Problemfeld entstanden, man könnte fast von einem juristischen Minenfeld sprechen. Nachdem sich das Parlament auf die Festlegung von „Prinzipien“ beschränkt und die Formulierung der Normen, der Regeln und auch der Erläuterungen der EU-Kommission überlässt, kommt nun ein Teufelskreis zustande.

Rechtsstreitigkeiten entstehen, wenn Bürger oder Organisationen oder auch Staaten der Ansicht sind, dass ihre Rechte verletzt wurden. Die EU-Regeln schaffen vielfach Kompetenzen von öffentlichen Stellen und somit richten sich Beschwerden gegen Behörden. Der EuGH hat zu entscheiden, ob die bekämpfte Entscheidung eines Amts mit dem EU-Recht konform war. Nur: Die Bestimmungen werden von der Behörde, also der EU-Kommission im Rahmen der „delegierten Rechtsakte“ und in Form von Verordnungen gemacht. Die staatlichen Stellen in den einzelnen Mitgliedstaaten halten sich an die Vorgaben der Kommission.

Somit sind die Beschwerdeführer und die Richter in einer Falle gefangen.

• Der EuGH ist bei seiner Entscheidung mit den Normen konfrontiert, die die Behörde geschaffen hat und die als Verordnung zu EU-Recht wurden.
• Als Hüter der EU-Rechts muss der EuGH diese Normen bei seinen Entscheidungen berücksichtigen.
• Eine Beschwerde gegen eine Behörde trifft folglich bei Gericht auf Bestimmungen, die die Behörde geschaffen hat. Der Gang zum Gericht endet in einer endlosen Schleife.
• Auf diese Weise sind die rechtsstaatlichen Grundsätze außer Kraft gesetzt.
• Der EuGH könnte in seiner Tradition, selbst im Rahmen seiner Urteile Recht zu schaffen, gegen die bestehenden Regeln entscheiden. Damit würde er aber EU-Recht ändern, das er seinem Auftrag nach zu wahren hätte.
• Die Groteske:

  • Jetzt ist der kontinentaleuropäische Grundsatz, wonach Recht auf der Basis von Gesetzen beruht, weitgehend ausgehebelt.
  • Man wechselt aber nicht zum angelsächsischen Prinzip, wo der Richter eine zentrale Rolle hat.
  • Bestimmend sind nun die Regeln, die die Behörden aufstellen.

Nachdem die EU-Regeln geradezu allgegenwärtig sind, kommt es laufend zu Verärgerungen in den verschiedensten Bereichen. Zudem werden die oft praxisfernen Bestimmungen mit Millionen-Strafen kombiniert, sodass der oder die Einzelne nicht wagt, die Vorgaben zu ignorieren. Aus dieser Konstellation wächst der Ärger über die EU, der maßgeblich die europäische Politik bestimmt.

Beklemmend ist der Umstand, dass zwar sehr viel und sehr lautstark an der EU vorgebrachte Kritik zu hören ist, aber ein konstruktives Bemühen um eine Erneuerung der Gemeinschaft kaum erfolgt. Dabei würden die kommenden fünf Monate bis zu Wahl des EU-Parlaments eine gute Gelegenheit bieten, für eine produktive EU-Politik zu werben. Die aktuell tätigen Parlamentarier, Kommissare und Regierungen könnten beispielsweise damit beginnen, das Budget auf seine Effektivität hin zu prüfen statt den bisherigen Haushalt fortzuschreiben. Im Moment wird wenig getan, um die EU zu reformieren, womit tatsächlich das viel zu oft von Politikern strapazierte und zitierte Friedensprojekt gefährdet ist.

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Ronald Barazon war viele Jahre Chefredakteur der Salzburger Nachrichten. Er ist einer der angesehensten Wirtschaftsjournalisten in Europa und heute Chefredakteur der Zeitschrift „Der Volkswirt“ sowie Moderator beim ORF.