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Ein krisenfestes Gemeinsames Europäisches Asylsystem (CEAS)
Übersetzung: Deutsche Wirtschafts Nachrichten
Das neue Gemeinsame Europäische Asylsystem (Common European Asylum System CEAS), das derzeit im EU-Rat verhandelt wird, muss krisenfest sein. Im künftigen Fall eines potenziellen Massenzustroms von Migranten und Asylbewerbern braucht Europa ausreichende Mittel, um reagieren zu können. Unsere Bürger erwarten von uns, dass wir aus der Krise 2015/2016 gelernt haben.
Die wichtigste Lektion der Krise 2015/2016 ist: Ein Massenzustrom kann nur in enger Kooperation mit den Nachbarländern der EU eingedämmt oder verhindert werden. Europa kann seine Außengrenzen (insbesondere die Seegrenzen) nicht ausschließlich mit seinen eigenen Mitteln sichern. Das EU-Türkei-Abkommen markierte im Jahr 2016 eine Wende im östlichen Mittelmeer. Gemeinsam mit weiteren Maßnahmen hat es zu einer signifikanten Abnahme der von Schmugglern betriebenen – und oft tödlichen – illegalen Migration nach Griechenland geführt. Das Abkommen basiert auf drei Elementen:
1. Rückkehr von Asylbewerbern (ohne Untersuchung der Asyl-Gründe), um die illegal von Schmugglern betriebene Migration zu verhindern
2. Suche nach gesetzlichen, humanitären Lösungen für schutzbedürftige Personen
3. Verbesserung der Lebensbedingungen der Flüchtlinge in den Partnerländern der EU durch Nutzung von EU-Finanzmitteln
Die Kombination dieser drei Elemente erweist sich als kontrollierbar und lenkbar. Es stoppt das Schmuggler-Netzwerk. Gleichzeitig sorgt es dafür, dass Europa seiner humanitären Verantwortung gerecht wird, sich nicht gegen schutzbedürftige Menschen aus Drittländern abschottet und schutzbedürftigen Personen in Drittländern hilft. Das EU-Türkei-Abkommen ist daher ungeachtet der bestehenden Umsetzungsdefizite eine Blaupause für die künftige europäische Asylpolitik – auch gegenüber anderen Nachbarstaaten.
In seiner derzeitigen Form bietet das CEAS keine ausreichenden Möglichkeiten, Abkommen zu schließen, die nach dem Vorbild des EU-Türkei-Abkommens auch mit anderen Nachbarstaaten gestaltet werden können. Dies ist vor allem auf die hohen Anforderungen zurückzuführen, die erfüllt sein müssen, um die Rückkehr von Asylbewerbern (ohne Prüfung der Asyl-Gründe) umzusetzen. In der Praxis werden folgende Anforderungen abgeleitet. 38 der EU-Asylverfahrensrichtlinien beziehen sich auf die Bedingungen im Drittland:
• Einhaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung (keine Ausweisung oder Rückgabe an einen Verfolgerstaat)
• Sicherheit durch Bedrohung und Verfolgung
• Humane Bedingungen in Bezug auf Empfang und Unterkunft
• medizinische Versorgung
• Zugang zu Bildung und Arbeitsmarkt
Eine zusätzliche Bedingung ist das Erfordernis eines formalen rechtlichen Verfahrens der Statusermittlung und der Anerkennung.
Die meisten Nachbarn der EU, insbesondere die südlichen Nachbarn des Mittelmeerraums, erfüllen alle diese Anforderungen nicht. Im CEAS in seiner derzeitigen Form ist die EU auf Abkommen mit den oben genannten Elementen 2) und 3) beschränkt. Dies ist unproblematisch, solange die Zahl der Antragsteller nicht eine bestimmte Größenordnung überschreitet. Es sieht ganz anders in einem Krisenfall, beispielsweise im Fall eines Massenzustroms, aus.
Wenn man fragt, wie weit die im Sommer 2016 eingereichten CEAS-Reformvorschläge geeignet sind, die Krisenfestigkeit des Systems zu stärken, ist die Antwort ernüchternd. Es stimmt, dass der Entwurf der Bestimmungen klargestellt, dass das Drittland kein Vertragsstaat der Genfer Konvention sein muss und dass es nach dem Übereinkommen kein Asylverfahren durchführen muss. Soweit es allerdings die unter Nr. 3 genannten, materiellen Standards betrifft, bleibt der umfangreiche Ansatz des aktuellen Systems bestehen. Das folgt aus Art. 45 des Entwurfs der EU-Asylverfahrensverordnung in Verbindung mit ihrem Erwägungsgrund Nr. 37. Diese Bestimmungen könnten sogar so ausgelegt werden, dass über diese Normen hinaus im Drittland ein Recht auf Familienzusammenführung für Flüchtlinge gegeben ist – zumindest im Prinzip.
Darüber hinaus sieht der Entwurf der Bestimmungen eine Verschärfung des sogenannten „genuine-link“-Erfordernisses vor (Abs. 3 des Artikels 45 des Entwurfs) vor, dass ein Staat als sicheres Drittland für einen bestimmten Asylbewerber angesehen werden kann, wenn zum Beispiel der Staat ein Transitland für diesen Asylbewerber war und sich darüber hinaus geografisch nah an seinem Herkunftsland befindet. Nach dieser Definition, der die Gerichte auch bei der rechtlichen Bewertung anderer Konstellationen große Bedeutung beimessen würden, wäre die Türkei ein sicheres Drittland für Syrer – aber beispielsweise nicht (mehr) für Afghanen: Unter Berücksichtigung all dieser Umstände ist es offensichtlich, dass der vorgelegte Entwurf der Bestimmungen die Migrationspolitik Europas im Falle einer Krise nicht wesentlich erweitern würde. Es würde den Umfang der Optionen im Vergleich zur derzeitigen Regelung teilweise sogar einschränken.
Es ist daher notwendig, in einen Prozess der politischen Evaluierung einzutreten und in diesem Prozess schnell zu Ergebnissen zu kommen. Die Zeit drängt. Herzstück ist die Frage nach einem spezifischen Krisenmechanismus im europäischen Asylrecht, der nur in Angriff genommen wird, wenn der EU-Rat auf Ersuchen der EU-Kommission oder eines betroffenen EU-Mitgliedstaats eine Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit anwendet.
Das Schlüsselelement eines solchen Krisenmechanismus wäre die Festlegung, dass ein Staat im Falle einer Krise auch als sicheres Drittland betrachtet werden kann, wenn es das Prinzip der Nichtzurückweisung einhält und – möglicherweise auf der Grundlage der von der EU übernommenen Garantien – im Hinblick auf die Sicherheit und die menschlichen Lebensbedingungen der zurückgesandten oder übertragenen Asylsuchenden nach Art. 3 der Europäischen Menschenrechtskonvention (ECHR) gerecht wird.
Es wäre ausreichend, wenn diese Voraussetzungen nur in den Gebieten erfüllt würden, in die die Asylsuchenden zurückgeschickt werden. Das in der ECHR vorgesehene Verbot der Massenabschiebung würde weiter bindend sein. Sowohl ein Transitland als auch ein Drittland könnten sich als sichere Drittländer qualifizieren. Bei der EU-Unterstützung müsste die Möglichkeit von Statusbestimmungen, die vielleicht vom UNHCR durchgeführt werden, im sicheren Drittland erfolgen. Für schutzbedürftige Personen müssten Umsiedlungen nach Europa oder anderen Staaten angeboten werden.
Um das effektive Funktionieren eines solchen Krisenmechanismus zu gewährleisten, können ergänzende Bestimmungen diskutiert werden. Betroffene Mitgliedstaaten könnten es gestatten, alle Asylsysteme in Ankunftszonen in ihrem eigenen Hoheitsgebiet für die Zwecke der schnellen Zulässigkeitsbewertungen zu konzentrieren. Andere Mitgliedstaaten könnten verpflichtet werden, dem betroffenen Mitgliedstaat bis zu 1.000 Asylbeamte (über EASO) und bis zu 150 Richter zur Verfügung zu stellen. Der gerichtliche Schutz gegen Unzulässigkeitsentscheidungen in Bezug auf sichere Drittländer könnte in gleicher Weise gestaltet werden wie bei den sogenannten Erstländern (keine aufschiebende Wirkung eines Rechtsmittels). Es sollte geprüft werden, ob Entscheidungen von (nationalen) Behörden über die Zulässigkeit eines Asylantrags sowie über Einsprüche gegen solche Entscheidungen als Rechtsakte der europäischen Rechtsordnung kategorisiert werden können. Ein solcher Schritt (der allerdings sehr komplizierte Fragen des europäischen Rechts aufwirft) könnte den Einsatz von Beamten und Richtern aus anderen Mitgliedstaaten in der Praxis erheblich erleichtern.
Die Konformität des Krisenmechanismus mit dem Primärrecht (europäische Verträge) wäre gewährleistet. Die Genfer Konvention, die im Einklang mit den Asylrechtsgarantien der Europäischen Charta der Grundrechte geregelt ist, verbietet nicht, die Anforderungen der sicheren Drittländer nach den in der EHCR verankerten Schutznormen zu gestalten. Weder die Bestimmungen des derzeitigen CEAS noch der Entwurf der eingereichten Bestimmungen sind von der Europäischen Charta der Grundrechte erfordert – sie übersteigen sie deutlich.
Das neue CEAS wird viele Jahre in Kraft bleiben. Wir wissen nicht, wie und wo sich Migrationskrisen in diesem Zeitraum entfalten werden. So muss das System flexibel gestaltet sein, und es muss in der Lage sein, jede Möglichkeit zu bewältigen, gegebenenfalls auch durch Aufhebung einzelner Klauseln. Hier geht es nicht darum, eine „Festung Europa“ zu bauen. Es geht darum, die illegale Einwanderung zu bekämpfen, die bereits Tausende das Leben gekostet hat – und sie durch ein reguliertes System der gesetzlichen Zulassung in Verbindung mit menschlichen Lebensbedingungen zu gewährleisten, das die EU in Drittländern sicherstellt.
Die Entscheidung darüber, den Zuzug nach Europa kriminellen und rücksichtslosen Schmugglern zu überlassen, würde die Abkehr von einer verantwortungsvollen, nachvollziehbaren Politik bedeuten, die die Bürger Europas zu Recht erwarten.
