Derzeit finden europaweit heftige Diskussionen über die Zukunft der EU-Agrarpolitik statt. Der allgemeine, kritische Tenor lautet: Nur ein Teil der Förderungen kommt bei den Bauern an und die Politik verfehlt zudem ihren Zweck. Allerdings verlangen die Agrarier nicht die Abschaffung der Gemeinsamen Agrarpolitik GAP, weil die etwa 60 Milliarden Euro im Jahr aus Brüssel doch attraktiv sind.
Im Mittelpunkt der Diskussion steht vielmehr die Sorge, dass der Ausfall des britischen Beitrags zur Kürzung der GAP führen dürfte. Somit wird erklärt, dass trotz des BREXIT gleich viel Geld wie bisher in die Landwirtschaft fließen soll und die GAP reformiert werden muss. Dass alle Elemente der GAP eine Beendigung des teuren und bürokratischen Systems nahelegen, will man nicht hören.
Milliarden unterwegs in einem Geld-Verschiebebahnhof zwischen Brüssel und den Staaten
Aus dem EU Budget, das aus den Budgets der Mitgliedstaaten dotiert wird, fließen jährlich nicht nur die rund 60 Mrd. aus der GAP in die Landwirtschaft. Dazu kommen einige Milliarden aus der Regionalförderung und anderen EU-Fonds. Außerdem zahlen die Mitgliedstaaten direkt aus den nationalen Budgets geschätzt weitere 15 Mrd. Es geht also um Beträge in der Größenordnung von 90 Mrd. Euro, die in einem unüberschaubaren Verschiebebahnhof von den Staaten nach Brüssel und wieder zurückfließen und mit direkten nationalen Zahlungen gekoppelt werden und nach enormen Verwaltungskosten einen bescheidenden Effekt bei den Bauern erzielen.
Zur Beurteilung der Größenordnung einige Relationen: 2016 erlöste die EU-Landwirtschaft zu laufenden Preisen insgesamt 400 Mrd. Euro. Die Förderungen entsprechen somit deutlich mehr als 20 Prozent und sind nicht in der Lage, die wirtschaftliche Lage der Landwirtschaft abzusichern. Etwa 90 Mrd. für die gesamte EU-Landwirtschaft bedeuten bei derzeit noch 28 Mitgliedstaaten im Schnitt nur 3,2 Mrd. für jedes Land.
Auch eine umfassende Reform kann an dem Grundproblem nichts ändern, da auf jeden Fall die Bürokratie in Brüssel und in den Mitgliedstaaten zum Einsatz kommen würde. Somit ergibt sich die dramatische Konsequenz, dass die Gemeinschaftliche Agrarpolitik beendet werden müsste.
Wenn überhaupt eine Subventionierung der Landwirtschaft weiter betrieben werden soll, so kann dies wohl nur auf nationaler Ebene geschehen, damit zumindest die Kosten des aufwändigen Verschiebebahnhofs quer durch Europa entfallen.
Wenn eine Unterstützung der schwächeren Volkswirtschaften als sinnvoll angesehen wird, so wäre nur eine direkte Subventionierung praktikabel. Derzeit zahlen alle Länder in das Brüsseler Budget, alle Länder bekommen Förderungen, manche weniger, die ärmeren mehr. Einfacher wäre wohl, nur die reicheren zahlen den ärmeren Förderungen.
Die Bauern brauchen Versicherungen gegen Ernte-Ausfälle
In den leider wenig beachteten Grundsätzen der EU wird jede Förderung abgelehnt. In diesem Sinne müsste man zur Kenntnis nehmen, dass auch ein landwirtschaftlicher Betrieb ein Unternehmen wie jedes andere ist und nur in einem bestimmten Bereich besonderen Bedingungen unterliegt: Dürreperioden, Hagel, Starkregen, Frost zur Unzeit und ähnliche Phänomene sorgen für Missernten und folglich für Verluste. Zur Absicherung gegen diese Gefahren brauchen die Bauern Versicherungen, die durch den Umfang des Risikos teuer sind. Zur Stützung der Prämien wären öffentliche Hilfen sinnvoll und notwendig.
Somit sollte sich die Agrarförderung auf die Subventionierung von Versicherungsprämien konzentrieren. Genau das geschieht nur in bescheidenem Umfang und nicht europaweit. Somit müssen in kritischen Phasen zusätzliche Subventionen bereitgestellt werden, wodurch auch keine präzisen Angaben über die Mittel gemacht werden können, da diese durch Sonderbudgets oft korrigiert werden. Versicherungen wären hilfreich.
In Europa klingt eine derartige Forderung unrealistisch. Man kann allerdings nach Amerika blicken, wo in den USA und in Kanada die Agrarförderung überwiegend in der Finanzierung von Versicherungen besteht. Auch in der OECD in Paris plädieren die Experten für diesen Weg.
Ein weiteres Argument gegen die Abschaffung der Subventionen zieht nicht: Der Umweltschutz würde leiden, der Beitrag der Landwirte zur Landschaftspflege ginge zurück, lauten die schalen Argumente. Ausnahmslos sämtliche Unternehmen aller Branchen müssen zahllose Vorschriften unter Androhung hoher Strafen beachten, auch landwirtschaftliche Betriebe sind davon nicht ausgenommen.
Die EU-Sanktionen gegen Russland haben der Landwirtschaft enorm geschadet
Dass die europäischen Bauern derzeit besonders unruhig sind, ist nicht nur wegen der im Gefolge des BREXIT drohenden Kürzung der GAP verständlich. Die Erlöse der gesamten EU-Landwirtschaft sind in den vergangenen Jahren real dramatisch von 377,4 Mrd. Euro im Jahr 2013 auf 344,5 Mrd. im vergangenen Jahr 2016 zurückgegangen. Die Daten sind inflationsbereinigte Realwerte, die erwähnten 400 Mrd. Euro ergeben sich aus den Einnahmen zu laufenden Preisen.
Die Daten zeigen, dass die Einkommen sich derzeit auf dem Niveau des Jahres 2006 bewegen und nur die Werte der Krisenperiode 2009/2010 übertreffen. Unter diesen Umständen muss die Kritik an der Gemeinschaftlichen Agrarpolitik lauter werden: Schließlich ist das Ziel der GAP die Sicherung der landwirtschaftlichen Einkommen.
Zum dramatischen Rückgang in den Jahren 2014 bis 2016 haben die Sanktionen der EU gegen Russland nicht unwesentlich beigetragen. Eine genaue Abgrenzung zwischen den Belastungen des Agrarbereichs und den anderen Branchen sowie zwischen den Folgen der Sanktionen und anderen Faktoren ist schwer möglich. Allerdings ist eine Annäherung interessant. Als Gegenreaktion gegen die EU-Sanktionen hat Russland den Import von Agrarprodukten gebremst und die eigene Produktion drastisch angehoben. Nicht nur, aber auch durch die Sanktionen hat sich die wirtschaftliche Lage Russlands verschlechtert, wodurch der Rubel-Kurs abgestürzt ist. Diese Entwicklung hat wiederum die Agrarexporte begünstigt, sodass heute Russland auf dem Weizen-Weltmarkt eine entscheidende Rolle spielt. Die Erlöse der EU-Landwirtschaft sind seit den Sanktionen um etwa 15 Mrd. Euro zu laufenden Preisen gesunken und man kann davon ausgehen, dass ein beträchtlicher Teil auf die Gegen-Sanktionen zurückzuführen ist. Somit ist der Ärger über Brüssel derzeit besonders groß.
Viele Fonds bilden den Dschungel der EU-Förderungen
Die GAP ist ein Subventionssystem, das in zwei Teile gegliedert ist:
- Die erste Säule ist in etwa im Jahr mit 45 Mrd. Euro dotiert, die zur Stützung der landwirtschaftlichen Einkommen eingesetzt werden. Lange wurde die Produktion gefördert, wodurch allerdings die viel diskutierten Überschüsse entstanden, die den gesamten Weltmarkt belastet haben. 2003 kam es zu einer Entkoppelung von der Erzeugung, die Betriebe erhalten die Zuwendungen zur Aufbesserung der Einkommen, unabhängig von der Produktion, sogar um die Herstellung landwirtschaftlicher Güter zu unterlassen. Seit 2013 werden die Subventionen mit der Einhaltung von sechs verschiedenen, komplizierten Vorgaben verbunden. Ein siebtes Ziel soll eine einfache Förderung von Kleinbetrieben ermöglichen. Die Einhaltung dieser Vorschriften wird von der EU-Bürokratie im Zusammenwirken mit den nationalen Agrar-Bürokratien kontrolliert.
- Das zweite Element der GAP bildet die Förderung des ländlichen Raums, für die in etwa 15 Mrd. Euro an EU-Mitteln zur Verfügung stehen. Diese Subventionen werden aber nur gewährt, wenn auch die nationalen Behörden Beihilfen zahlen. Hier geht es um allgemeine Ziele wie die „Förderung von Wissenstransfer und Innovation“ oder die „Verbesserung der Lebens- und Wettbewerbsfähigkeit aller Arten von Landwirtschaft“ oder die „Förderung der Ressourceneffizienz“. Um hier zum Zug zu kommen, müssen die Antragsteller nicht nur die komplizierten EU-Formulare ausfüllen und die Brüsseler Bürokraten überzeugen, sondern auch den Hürdenlauf durch die Interessenvertretungen und Behörden in den Mitgliedstaaten erfolgreich bewältigen.
Um die Dinge zusätzlich zu komplizieren können die Staaten in bestimmten Ausmaß genehmigte EU-Mittel zwischen den beiden Bereichen der GAP verschieben.
Die GAP ist nur das Flaggschiff des EU-Förderdschungels:
Die Regionalpolitik ist allgemein als Instrument der „Kohäsion“ definiert: Die Mittel sollen dafür sorgen, dass die wirtschaftliche schwächeren Gebiet den Anschluss an die erfolgreicheren Regionen schaffen. Somit ist auch hier der ländliche Raum ein entscheidender Adressat.
In diesem Zusammenhang darf nicht übersehen werden, dass neben dem erwähnten Fonds für die ländliche Entwicklung im Rahmen des GAP, ELER, und dem allgemeinen Regionalfonds, EFRE, auch noch ein Kohäsionsfonds, KF, und der Europäische Sozialfonds, ESF, Wirtschaftsförderung betreiben.
Die Landwirtschaft hat in jedem EU-Staat andere Strukturen
Die Steuerung der Agrarförderung aus Brüssel ist nicht nur wegen des geschilderten Geld-Verschiebebahnhofs problematisch. Die Strukturen in den einzelnen Mitgliedstaaten sind extrem unterschiedlich, sodass eine einheitliche Politik nicht passen kann.
Die aktuellsten Gesamtdaten beziehen sich auf das Jahr 2013. In diesem Jahr gab es in der EU 10,8 Millionen landwirtschaftliche Betriebe. Davon befanden sich in nur zwei Ländern knapp die Hälfte – 33,5 Prozent in Rumänien und 13,2 Prozent in Polen. Zwei weitere Länder, Italien und Spanien, lassen die Quote auf 65 Prozent ansteigen. Nachdem Förderungen nur in Zusammenarbeit mit den Betrieben gestaltet werden können zeigen schon diese Daten die Problematik einer Politik für alle 28 Mitgliedstaaten.
Die Durchschnittsgröße aller landwirtschaftlichen Betriebe in der EU betrug 2013 16,1 Hektar. Die Bandbreite war und ist allerdings enorm. An der Spitze rangierte die Tschechische Republik mit 133 Hektar, gefolgt von Großbritannien mit 94 Hektar, in Deutschland waren es weniger als 60 und in Österreich knapp 20 Hektar, sechs Staaten wiesen einen Durchschnittswert unter 10 Hektar aus.
Europaweit sinkt die Zahl der Betriebe, da vor allem die Betreiber kleinerer Höfe aufgeben oder keine Nachfolger finden. Somit hat sich die Struktur in den vergangenen Jahren weiter zugunsten der größeren Betriebe verändert. Die Daten aus Frankreich vermitteln stellvertretend für ganz Europa ein deutliches Bild der Entwicklung: Jede Woche (!) geben derzeit etwa 200 Bauern auf. Noch im Jahr 1955 gab es in Frankreich mehr als 2 Millionen Höfe, gegenwärtig sind es 500.000, wovon nur jeder zweite als professioneller Betrieb eingestuft wird.
Die EU-Agrarpolitik schadet den kleinen Familienbetrieben
In der Agrarpolitik wird die Erhaltung der kleinen Familienbetriebe als Anliegen betont. In Westeuropa wurden Millionen Höfe bereits aufgegeben und laufend schließen weitere. In Osteuropa erfolgte unter dem kommunistischen Regime die Zerstörung der Kleinbetriebe zugunsten der Kolchosen, nach der Wende kam eine Renaissance der kleinen Höhe nur in bescheidendem Umfang zustande.
Die Entwicklung ist entscheidend durch die EU-Agrarpolitik verursacht, die allerdings vorgibt, mit den Förderungen den kleinen Höfen zu helfen.
Ein kleiner landwirtschaftlicher Betrieb hat nicht die Ressourcen, um sich durch den Dschungel der Förderungen zu kämpfen. Die Formulare sind extrem kompliziert gestaltet, doch müssen die Ausfüllvorschriften penibel eingehalten werden. Die Bedingungen sind schwer nachvollziehbar und die Erklärungen vage. Bei den nachfolgenden Kontrollen wird die Nichteinhaltung von Vorschriften kritisiert, die die Betroffenen vorweg nicht kannten. Großbetriebe können mit dieser Bürokratie umgehen, weil sie die Ressourcen haben, um Mitarbeiter für den Kampf um Subventionen abzustellen. Da werden tatsächlich substanzielle Mittel aus Brüssel und den nationalen Budgets erobert. Angesichts der Dimensionen dieser Betriebe drängt sich allerdings die Frage auf, warum derartige Unternehmen überhaupt subventioniert werden.
Somit sorgt schon das System für eine Benachteiligung der Kleinen. Diese wenden sich an ihre Interessenvertretungen um Hilfe, die die Beschaffung der Fördergelder organisieren. Folglich entsteht eine problematische Abhängigkeit von diesen Stellen.
Außerdem agieren die bäuerlichen Interessenvertretungen gemeinsam mit den staatlichen Behörden als Vertreter der Brüsseler Zentrale in den Mitgliedstaaten und sind außerdem maßgeblich an der Organisation der nationalen Subventionen im Rahmen der Ko-Finanzierungen zwischen der EU und den Mitgliedstaaten beteiligt. Die Landwirte sehen sich einem System gegenüber, dessen Vertreter sich oft als Machthaber gerieren, die nicht selten dazu neigen, ein schikanöses Verhalten an den Tag zu legen. Die These, dass mit den Subventionen der „freie Bauer“ gesichert wird, ist schwer zu verteidigen.
Die Regionalpolitik erinnert an die sowjetische Wirtschaftslenkung
Die Regionalförderung, die als Ergänzung der GAP zum Einsatz kommen kann, beruht auf einem System, das an die sowjetische Staatswirtschaft erinnert. Der Regionalfonds der EU fördert die Errichtung einer Grünfläche in einer Stadt, den Bau eines Fitness-Parcours in einer kleinen Gemeinde, die Gründung eines Zentrums für junge Unternehmen in einer entlegenen Region und viele andere meist kleinere Projekte, die auch die Landwirtschaft betreffen. All das wird aus Brüssel gesteuert und betrifft die verschiedensten Plätze irgendwo in den 28 Mitgliedstaaten. Die Mittel werden allerdings nur zu Verfügung gestellt, wenn die Staaten selbst auch die Projekte unterstützen. Fazit: Auch hier muss man mehrere Bürokratien überwinden, um in den Genuss einer Förderung zu kommen. Auch in diesem Bereich werden Milliarden auf einem Geld-Verschiebebahnhof ineffizient verwaltet. Aus Brüssel kommen etwa 35 Mrd. Euro im Jahr, die vorweg aus den Staaten überwiesen wurden. Im Schnitt der 28 Mitglieder sind das 1,25 Mrd. Euro, die nur zur Auszahlung kommen, wenn die Staaten direkt aus den nationalen und regionalen Budgets die Projekte auch unterstützen.
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Ronald Barazon war viele Jahre Chefredakteur der Salzburger Nachrichten. Er ist einer der angesehensten Wirtschaftsjournalisten in Europa und heute Chefredakteur der Zeitschrift „Der Volkswirt“ sowie Moderator beim ORF.
