Politik

Handelskrieg: Kurzfristiger Frieden ohne Aussicht auf fundamentale Korrektur

Lesezeit: 9 min
30.06.2019 18:53
Der G20-Gipfel ist weit entfernt von einer Krise im Handelskonflikt zwischen China und den USA. Doch eine Deeskalation ist es auch nicht. Die Gründe hinter dieser Auseinandersetzung werden vor allem China zugeschrieben. Doch auch die USA sind nicht gänzlich unbeteiligt.
Handelskrieg: Kurzfristiger Frieden ohne Aussicht auf fundamentale Korrektur
US-Präsident Donald Trump und der chinesische Präsident Xi Jinping auf dem G20 Gipfel in Osaka, Juni 2019. (Foto: dpa)

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Auf der G-20 Konferenz in Osaka vermeiden die Vereinigten Staaten und China eine Eskalation des Handelsstreits und vereinbaren eine Wiederaufnahme der während rund zwei Monaten unterbrochenen Handelsgespräche. Als Zeichen guten Willens werden verschiedene Maßnahmen zurückgenommen und angekündigte zusätzliche Zölle aufgeschoben. China verspricht, wieder landwirtschaftliche Produkte aus den USA zu kaufen. Präsident Trump hat im Gegenzug Lieferungen von US-Unternehmen an den Technologie-Konzern und Telekom-Ausrüster Huawei wieder zugelassen und die angekündigten Zölle auf weitere 300 Milliarden Importe aus China ausgesetzt. Die bereits bestehenden Zölle von 25 Prozent auf 250 Milliarden Importen bleiben aber bestehen. Für die Finanzmärkte mag positiv erscheinen, dass die Eskalation ausgeblieben ist. Möglich ist, dass der amerikanische Präsident bereits im Wahlkampf-Modus ist – und deshalb ganz erheblich zurückstecken muss. Doch die tieferliegenden Probleme sind nicht ansatzweise angekratzt worden. Wie auch, wenn alle Darsteller komplett blind erscheinen.

Was ist überhaupt der Anlass des Handelskonfliktes? - Einige statistische Fakten

Zunächst verzeichnen die USA ein hohes bilaterales Handelsbilanzdefizit mit China, das rund die Hälfte des gesamten negativen Saldos der amerikanischen Handelsbilanz ausmacht. Die USA importieren sehr viel aus China, aber exportieren nur sehr wenig dorthin. Das Verhältnis von Importen (2018: 540 Milliarden Dollar) zu Exporten (2018: 120 Milliarden Dollar) ist mehr als vier zu eins. Der gesamte Saldo der amerikanischen Handels- und Leistungsbilanz hat sich über die vergangenen drei Jahrzehnte immer stärker passiviert, d.h. er ist stark negativ geworden. Der Trend setzte in den 1980er Jahren ein, und hat sich vor allem in den 2000er Jahren akzentuiert. In den 2010er Jahre hat die erhöhte amerikanische Erdölförderung durch die ‚tight-oil’-Produktion einen weiteren signifikanten Anstieg des negativen Saldos verhindert. Die vorher hoch defizitäre amerikanische Energierechnung ist dadurch heute praktisch ausgeglichen. Bei Produkten der verarbeitenden Industrie aber hat sich die Handelsbilanz weiter passiviert.

Die Fakten bezüglich China sind kristallklar. China hat sich unter Deng als Plattform für westliche multinationale Konzerne und Unternehmen angeboten – und so ein zunächst exportgeleitetes Wirtschaftsmodell etabliert. China offerierte in den Sonderzonen billiges Land, Steuerprivilegien und -befreiung für lange Zeiträume, spottbillige Arbeitskräfte ohne Gewerkschaften und mit minimalen Rechten der Beschäftigten, Befreiung von lästigen Umweltauflagen, großzügige Investitionsbeihilfen, eine zunehmend leistungsfähige Transportinfrastruktur ins Ausland und anderes mehr.

Mit dem Beitritt zur WHO im Jahr 2001 hat dieses Modell richtig Fahrt aufgenommen, China wurde innerhalb weniger Jahre zur Fabrik der Welt. Es waren vor allem amerikanische, sekundär europäische, japanische sowie koreanische Multis und Unternehmen, die diesen Exportschub trugen. Mit der Zeit kamen immer mehr genuine chinesische Unternehmen hinzu.

Eine der interessanten und in der Öffentlichkeit kaum je diskutierten Zahlen betrifft die Aufteilung von Exporten und Importen Chinas zwischen ausländischen und chinesischen Unternehmen.

Der Anteil der ausländischen Produzenten an den chinesischen Exporten lag zeitweise nahe bei 60 Prozent und beträgt heute immer noch über 40 Prozent. Insofern ist die ganze antichinesische Rhetorik von Trump einseitig oder sogar scheinheilig, denn effektiv sind es eher US-Unternehmen, welche lange die chinesischen Exporte in die USA dominiert hatten.

Umgekehrt hat China den Zugang zu seinem Binnenmarkt sehr selektiv geöffnet. Die Importe Chinas wurden lange von den Importen westlicher Unternehmen in den spezialisierten Exportzonen primär an den Küsten dominiert. Das sind Vorleistungen, die als Rohstoffe oder Zwischenprodukte aus dem Ausland importiert und anschließend als Zwischen- oder Fertigprodukt wieder aus China exportiert werden. Sie sind nicht beschränkt oder reguliert, weil sie nicht in China selber dem Endverbrauch zugeführt werden. Lieferungen aus den Sonderzonen in Chinas rasch wachsenden Binnenmarkt sind dagegen steuerlich und rechtlich fast unmöglich. Es zeigt sich das gleiche Bild wie bei den Exporten. Zunächst dominierten ausländische Unternehmen. Seit 2010 stagnieren deren Importe. Der Anteil chinesischer Unternehmen nimmt stark zu.

Die restlichen oder effektiven Netto-Importe Chinas in Relation zum BIP sind sehr bescheiden. Sie liegen bei weniger als 10 Prozent des chinesischen Bruttoinlandsprodukts. China hat sehr effektiv Zölle und nicht-tarifäre Handelshemmnisse eingesetzt, um die Produktion im Inland zu favorisieren. Wo mangels eigener Fertigung, Produktionskapazität und Know-hows Engpässe bestanden, wurden die Importe problemlos zugelassen und begünstigt.

Weil China aber ein riesiges Land ist und präzedenzlos hohe Wachstumsraten des BIP hatte, kann das der Export nach China für Exporteure aus anderen Ländern ebenfalls bedeutend sein. Und es kann den Anschein erwecken, dass sich die Verhältnisse für die ausländischen Exporteure ja bessern, weil sie immer mehr exportieren können und insgesamt hohe Wachstumsraten aufweisen.

Neben den Exporteuren haben natürlich die in China für den chinesischen Binnenmarkt produzierenden ausländischen Unternehmen, zumeist ebenfalls Multis, besonders profitiert. Denn dieser Binnenmarkt ist enorm schnell gewachsen. Und hier ist zu bemerken, dass amerikanische Unternehmen, welche in China für den chinesischen Binnenmarkt produzieren, ebenfalls ganz beträchtliche Umsätze tätigen. So verkauft der Autohersteller General Motors mehr Autos in China als in den USA – allesamt in China produziert. Für Apple ist China der zweitwichtigste Markt. Die Beispiele ließen sich beliebig vermehren. Insgesamt ist es so, dass in China produzierende amerikanische Unternehmen 2017 gemäß einer chinesischen Statistik 2017 mehr als 700 Milliarden Einnahmen generierten. Die gesamten Exporte Chinas in die USA betrugen rund 540 Milliarden Dollar, also deutlich weniger. Zudem entfiel nur ein Teil auf chinesische, sondern eben auch besonders auf amerikanische Unternehmen.

Was viele ausländische, nicht nur amerikanische Unternehmen aber bemängeln, ist der erzwungene Technologietransfer durch die ‚Joint Ventures‘, in welche sie durch die chinesische Gesetzgebung und Bürokratie gezwungen werden. Nur so können sie in vielen Bereichen den chinesischen Binnenmarkt überhaupt erschließen. Sie können zwar deren operative Leitung übernehmen, sehen sich aber mit einer Mehrheits-Beteiligung eines zumeist staatlichen Unternehmens konfrontiert. Dieser kommt im Nebeneffekt damit praktisch gratis in den Besitz des geistigen Eigentums – von Produkt-Technologie, von Produktionsprozessen, Management-Techniken, Zulieferern und Lieferketten oder Organisations-Know-how. Neben diesem forcierten Technologie-Transfer spielen der effektive Diebstahl von und der inexistente Kopierschutz für geistiges Eigentum in China eine bedeutende Rolle als Handelshemmnis.

Hier genügt es, die wesentlichen Elemente des bisherigen chinesischen Wachstumsmodells zu rekapitulieren. Es kombiniert ungehinderte Export-Promotion aus- und inländischer Produzenten mit einer weitgehenden Import-Substitution und mit erzwungenem Technologie-Transfer für den Binnenmarkt. Chinesische Produzenten sind dadurch auch in Spitzenbereichen rasch in der Lage, auch technologisch anspruchsvolle und hoch innovative Produkte zu kopieren und weiterzuentwickeln. Bisher lohnte sich die Mühe für amerikanische und ausgewählte andere ausländische Multis. Denn sie erschlossen sich einen riesigen Markt mit präzedenzloser Wachstumsdynamik. Die Kassen klingelten, die Einnahmen und Gewinnausweise stiegen rasant an –und mit ihnen der Börsenwert und die Aktien-Optionspakete der Top-Managements und Eigentümer sowie der Geschäftsgang der Wallstreet.

Die Gründe für die Handelsbilanzungleichgewichte – ein Irrgarten von Erklärungen

Die Passivierung der amerikanischen Handels- und Leistungsbilanz ist in der wissenschaftlichen Interpretation umstritten. Zahlreiche führende amerikanische Ökonomen wie der Nobelpreisträger Joseph Stiglitz oder der ganz kürzlich verstorbene konservative Doyen Martin Feldstein erklären die wachsenden Defizite schlicht mit einem Ungleichgewicht zwischen heimischem Sparen und Investieren in den USA selbst. Amerika spare zu wenig, konsumiere und importiere deshalb zu viel. Die große Mehrzahl der US-Ökonomen aller Couleur dürfte ungefähr so räsonieren. Die Schlussfolgerung daraus ist, dass handelspolitische Maßnahmen gegenüber einem einzelnen Land wenig ändern würden. Im Extremfall würden Importe aus China einfach durch solche aus Vietnam, Mexiko oder anderen Ländern substituiert. Außerdem wird das amerikanische Leistungsbilanzdefizit von vielen oder den meisten amerikanischen Ökonomen als unproblematisch hingenommen. Amerika könne es sich leisten, weil es sich in eigener Währung verschulde, praktisch beliebig durch das Ausland finanziert werde und weil die Zinsen trotz steigender Defizite in der Leistungsbilanz und Auslandverschuldung ultraniedrig sind und gehalten werden können.

Der amerikanische Ökonom und intime China-Kenner Michael Pettis hat mE. korrekt darauf hingewiesen, dass Stiglitz und Feldman und andere Ökonomen dieser Denkschulen einem Fehler verfallen, aus einer Identität (Sparen minus Investieren entspricht definitionsgemäß dem Saldo der Leistungsbilanz) eine simple Verhaltensbeziehung herzuleiten. Sparen und Investieren in den USA werden von diesen Ökonomen implizit als quasi gesetzt oder exogen angenommen und der Saldo der Leistungsbilanz als alleinige Residual- oder Anpassungsgröße in der Identität betrachtet. Kapitalverkehr reflektiert in dieser Sichtweise essentiell ‚trade finance', die Finanzierung des laufenden Außenhandels mit Gütern und Dienstleistungen, wie dies effektiv in früheren Jahrzehnten der Fall war.

Pettis argumentiert umgekehrt für die vergangenen zwei Jahrzehnte mit einem globalen Ersparnisüberschuss (‚savings glut‘), der in den US-Kapitalmarkt drängt, den mit Abstand größten, liquidesten, effizientesten und renditestärksten der Welt. Ein aus dem ausländischen Ersparnisüberschuss resultierender amerikanischen Kapitalimport in diesem wachsenden Umfang drückt sich in boomenden Aktien-, Kredit- und Staatsanleihenmärkten aus – und das feuert kreditgetrieben die amerikanische Binnenkonjunktur an. Daraus entsteht ein wachsendes Leistungsbilanzdefizit der USA. Die Kapitalverkehrsbilanz ist mit anderen Worten nicht mehr durch die kurzfristige Finanzierung des Handelsverkehrs bestimmt. Sie ist als teilweise exogen durch die Dispositionen von ausländischen Zentralbanken, Staatsfonds und anderen institutionellen Großanlegern und nicht zuletzt amerikanischen Großunternehmen anzusehen.

Diese Erklärung trifft wesentliche Aspekte. Aber sie geht an einem ganz entscheidenden Punkt vorbei: An den Produktionsauslagerungen der US-Unternehmen im Anschluss an Chinas WTO-Beitritt und der damit verbundenen Desindustrialisierung der einstmals dominierenden Industriemacht USA. Präsident Trump hat die Wahlen in den früheren Industrieregionen 2016 gewonnen mit dem Versprechen, die Weichen umzustellen, und diese Entwicklung zu stoppen bzw. wo immer möglich umzukehren. Bisher hat er viel Lärm ausgelöst, aber keineswegs geliefert.

Die USA haben Merkmale der Unternehmensführung und Unternehmensbesteuerung, die sie von vielen anderen Ländern unterscheiden. Sie haben seit den 1980er Jahren eine zunehmende Dominanz des ‚shareholder value', d.h. der Orientierung nur und ausschließlich auf die Maximierung des Börsenwerts der Unternehmen. Andere Ziele und ‚stakeholder' sind untergeordnet.

Sie haben zusätzlich als eines der wenigen Länder der Welt genau wie bei Privaten das Prinzip der Globalbesteuerung. Das heißt, es werden die globalen Einkünfte bzw. Gewinne der Unternehmen besteuert, nicht nur das, was in den USA erzielt wird. Dieses Prinzip wurde aber, im Unterschied zu Privaten, durch die Zusatzbestimmung ausgehebelt, dass die Einkünfte bzw. Gewinne ausländischer Niederlassungen nur und erst dann als globale Einkünfte gerechnet werden, wenn sie effektiv an die Muttergesellschaft in den USA überwiesen werden. Die Unternehmen vermeiden dies deshalb tunlichst und bunkern ihre Gewinne im Ausland. Schließlich hatten die Vereinigten Staaten bis Ende 2017 einen der höchsten Standard-Steuersätze für Unternehmen weltweit.

Der WTO-Eintritt Chinas verschaffte den amerikanischen Unternehmen eine nie dagewesene Arbitrage-Opportunität. China bot ihnen die Gelegenheit, im ganz großen Stil den amerikanischen Steuerkodex auszutricksen. Sie schlossen zu Tausenden Fabriken in ihren home towns in den USA, und verlagerten die Produktion teilweise, in Etappen oder sogar vollständig wie Apple nach China. Sie belieferten immer noch dieselben Absatzkanäle bei Walmart, Costco, Amazon, Home Depot, anderen großen Detail- und Zwischenhändlern, aber neu von ihren Enklaven in China aus. Nur China mit seinem riesigen Arbeitskräftepotenzial und seinem unvergleichlichen Mix an Standortfaktoren war als alternativer Fabrikations-Standort fähig, eine solche Massenmigration auszulösen bzw. operationell zu machen. In China erzielen die Multis viel höhere Margen vor Steuern, und sie bezahlen je nach Deal zusätzlich praktisch lokal keine Steuern. Aufgrund der Produktionsverlagerung nach China konnten sie die globale Steuerbelastung massiv oder in nicht wenigen Fällen sogar auf Null reduzieren.

Aufgrund dieser Desindustrialisierung der USA bleiben seither die amerikanischen Exporte schwach, und die Importe nehmen stetig zu – eben hauptsächlich, aber nicht exklusiv aus China. Es sind also effektiv komplett umstrukturierte Produktions-, Export- und Importlieferketten, die sich in der Passivierung der Leistungsbilanz niederschlagen.

Nicht nur alte, arbeitsintensive oder wenig wettbewerbsfähige Branchen, sondern forschungs- und kapitalintensive Spitzensektoren produzieren teilweise oder vollständig im Ausland, hauptsächlich in China. Wenn dies einzelne Unternehmen machen, ist das kein Problem. Wenn dies konzentriert innerhalb eines kurzen Zeitraums und auf breitester Basis auftritt, ist das verbunden mit einer massiven Desindustrialisierung eines Landes. Genau dies ist in den 2000er Jahren in den Vereinigten Staaten passiert. Paralleles ereignet sich im Übrigen in Westeuropa, dort neben der Marktöffnung Chinas vor allem durch den EU-Beitritt der ostmitteleuropäischen Länder bedingt.

Die Desindustrialisierung hat, anders als die konventionellen Globalisierungs-Interpretationen dies implizieren, desaströse gesamtwirtschaftliche Konsequenzen. Im Falle der USA sind zwar die Finanzierung der Leistungsbilanz-Defizite und die Effekte auf die Zinsen vernachlässigbar. Doch die Produktionsverlagerung vernichtet Arbeitsplätze in der verarbeitenden Industrie. Diese zeichnet sich durch hohe Kapitalintensität, Produktivität und dadurch auch hohe Löhne aus. Sie führt darüber hinaus zum Verlust von Arbeitsplätzen im Dienstleistungssektor als Zulieferer. Sie zerstört regional ganze Bereiche der Landkarte und im Allgemeinen die Mittelschicht der Industrieländer.

Zusammenfassend kann der Handelskonflikt durchaus als rational begründet und keineswegs nur als Volte der Trump-Administration angesehen werden. Er reflektiert eine massive Vernichtung industrieller Kapazität und Arbeitsplätze in den USA. Aber einfach China zu beschuldigen, ist falsch und geht am Beitrag der USA selbst für die Defizite vorbei. Ob Zölle die richtige Maßnahme sind, ist zudem eine andere Frage.

Zusammenfassend kann der Handelskonflikt durchaus als begründet und keineswegs nur als Volte der Trump-Administration angesehen werden. Er reflektiert eine massive Vernichtung industrieller Kapazität und Arbeitsplätze in den USA und ein sehr einseitiges Wachstumsmodell Chinas zu Lasten des Rests der Welt. Aber für die bilateralen Defizite einfach China zu beschuldigen, ist falsch und geht am zentralen Beitrag der USA für die eigenen Defizite vorbei. Etwas überspitzt könnte man formulieren, dass die USA ein noch höheres Handels- bzw. Leistungsbilanzdefizit mit China hätten, wenn China nicht protektionistisch den Binnenmarkt abschirmen würde. Die USA können mit dem Steuerkodex, der auf den globalen Einkommen der Unternehmen beruht, in- und ausländische Einkommen bzw. Gewinne aber so unterschiedlich besteuert, keine Exportnation sein oder werden. Der Anreiz, die Produktion ins Ausland zu verlagern, ist für Unternehmen mit exklusiver ‚shareholder value‘-Orientierung überwältigend. Deshalb ist die Steuerreform von 2017 auch ein Flop. Sie behält die Asymmetrie bei, auch wenn neu ausländische Gewinne ganz leicht besteuert werden. Sie ermutigt sogar die Unternehmen, mit der Praxis der Produktionsverlagerung fortzufahren. Die Unternehmen erhalten zum zweiten Mal innerhalb 15 Jahren eine Gelegenheit zur steuerlich begünstigten Repatriierung der im Ausland gebunkerten Gewinne und damit die Aussicht auf Wiederholung. Da die Steuerreform vermasselt worden ist, ist der Ansatz zu einer rationalen Beilegung des Handelskonflikts massiv erschwert.

Erfahren Sie im nächsten Teil:

Im Zweiten Teil des Artikels widmen wir uns China. Denn dort hat sich mit der Machtübernahme Xi Jinpings das Wirtschaftsmodell geändert, sodass die Ungleichgewichte noch ganz andere Dimensionen erreichen könnten.

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