Transfer-Union Deutschland: Nur vier Bundesländer sind Netto-Zahler

In Italien besteht seit mehr als zwanzig Jahren ein exorbitant großer Unterschied hinsichtlich der Wirtschaftskraft zwischen dem Norden und Süden des Landes. In Deutschland tat sich eine solche Kluft nach der deutschen Wiedervereinigung ebenfalls auf, die sowohl durch den Länderfinanzausgleich als auch durch das Solidarpaket, und weniger mithilfe des Solidarzuschlages überbrückt werden sollte. Im Euroraum besteht ein ähnliches Ungleichgewicht unter den einzelnen Ländern und eine Transferunion kommt immer wieder ins Gespräch, aber eine „deutsche“ Lösung wird es hier nicht geben.

Als Helmut Kohl am 1. Juli 1991 den so genannten Solidaritätszuschlag einführte, sollte dieser auf ein Jahr begrenzt sein, mit dem Ziel die Kosten für die Wiedervereinigung zu finanzieren, den Osten aufzubauen und die öffentlichen Haushalte zu entlasten. Doch es kam anders. Mittlerweile zahlen die Deutschen diesen Zuschlag seit 20 Jahren. So kamen bisher jährlich rund 12 Mrd. Euro zusammen, die sowohl von Bürgern in den alten als auch in den neuen Bundesländern getragen werden. Allerdings wird der Solidaritätszuschlag nicht so genutzt, wie man es gemeinhin annimmt. „Zweckgebundene Steuern gibt es in Deutschland nicht“, erklärt Joachim Ragnitz von der ifo Niederlassung in Dresden, „insoweit ist auch der Solidaritätszuschlag eine allgemeine Bundessteuer, die nichts mit dem Aufbau Ost zu tun hat. Tatsächlich betragen die Zahlungen des Bundes für die neuen Länder auch ein Vielfaches der Einnahmen aus dem Solidaritätszuschlag.“

Nach Schätzungen der Dresdner Niederlassung des ifo Instituts betragen die Bruttotransferleistungen mittlerweile mehr als drei Billionen Euro, wobei nicht vergessen werden darf, dass natürlich auch aus den neuen Bundesländern Einnahmen erzielt werden. So flossen für die neuen Bundesländer und Berlin seither netto rund 1,4 Billionen Euro. Der größte Teil dieser Bruttoleistungen entfällt auf Sozialausgaben. Gedeckt werden dadurch beispielsweise Renten- und Arbeitslosenversicherung, da die Arbeitsmarktsituation hierfür nur geringe Beitragseinnahmen generiert. Die ebenfalls notwendige Wirtschaftsförderung im engeren Sinn wird nur mit 9 Prozent unterstützt.

Wirklich zielgerichtet für die Unterstützung der neuen Bundesländer ist indes der 1995 eingeführte Solidarpakt I und der seit 2001 greifende Solidarpakt II, der 2019 ausläuft. Bei diesem Solidarpakt handelt es sich um so genannte Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen, die jährlich 10,5 Mrd. Euro betragen. 3,4 Mrd. Euro sollen zweckgebunden für Wirtschaftsförderung und 7,1 Mrd. Euro für „teilungsbedingte Sonderlasten“ wie Infrastrukturmaßnahmen genutzt werden. Joachim Ragnitz kennt die Bedeutung des Pakts, betont jedoch, dass es wichtig sei „dass die Länder die Verwendungsauflagen für den Solidarpakt II einhalten, was bis heute nicht überall geschieht.“

Bezüglich eines Ausblicks, was nach Beendigung des Solidarpakts II geschieht, äußert sich das Bundesfinanzministerium optimistisch: „Bund und Länder gehen davon aus, dass sich in den ostdeutschen Ländern eine selbsttragende Wirtschaft entwickeln kann, die nach Auslaufen des Solidarpakts II im Jahre 2019 keiner besonderen Förderung bedarf. “ Joachim Ragnitz geht zudem davon aus, dass dadurch der Druck zunehmen wird, den Solidaritätszuschlag ebenfalls abzuschaffen.

Befasst man sich nun mit den Fortschritten, die möglicher Weise mit dem Solidarpakt I und II erreicht wurden, gibt es erfreuliche Resultate aber auch weiterhin große Probleme. So kommt Mecklenburg-Vorpommern seit zwei Jahren ohne Neuverschuldung aus und Sachsen steht, so Joachim Ragnitz, auch hinsichtlich gängiger Wirtschaftsindikatoren gut da.

Dennoch macht er deutlich, dass die starke Betonung von Fördermitteln und Infrastrukturinvestitionen für den Aufbau Ost seiner Meinung nach längst nicht mehr sachgerecht seien. Letztlich kämpfen die neuen Bundesländer noch immer mit dem Fehlen leistungsfähiger Unternehmenshauptsitze, Lücken in der Wertschöpfungskette, des zu kleinteiligen Unternehmenssektors und dem demographischen Wandel.

Probleme, die sich auch im Länderfinanzausgleich zeigen. So erhielten im Jahr 2010 allein die neuen Bundesländer Ausgleichszuweisungen von rund 2,6 Mrd. Euro, Berlin nicht eingerechnet. Der Länderfinanzausgleich soll die sich durch Steuerverteilung ergebenden Finanzunterschiede ausgleichen, so dass alle Bundesländer die ihnen zugewiesenen Aufgaben durchführen können, um gleichwertige Lebensverhältnisse zu schaffen. Zusätzlich dazu gibt es allgemeine Bundesergänzungszuweisungen. Diese sollen bei leistungsschwachen Bundesländern den verbleibenden Abstand nach dem Länderfinanzausgleich zu der durchschnittlichen Finanzkraft je Einwohner weiter verringern, was bei einer Unterschreitung der durchschnittlichen Finanzkraft von 99,5 Prozent geschieht.

Aber auch hier gibt es Stimmen, die sich fragen, wie sinnvoll der Länderfinanzausgleich, der ja zuallererst von den Bundesländern selbst getragen wird, wirklich ist. So sind es beispielsweise 2010 nur vier Länder, die Ausgleichsbeiträge leisten, also zahlen, die restlichen zwölf Bundesländer empfangen Zuweisungen.

Den größten Teil stemmen schon seit acht Jahren Bayern, Baden-Württemberg und Hessen. Bayern zahlte beispielsweise 2010 rund 3,5 Mrd. Euro, Hessen 1,7 Mrd. Euro, Baden-Württemberg 1,7 Mrd. und die Hansestadt Hamburg 62 Mio. Euro, wohingegen Berlin ca. 2,9 Mrd. Euro, das Sachsen 843 Mio. Euro und Sachsen-Anhalt 491 Mio. Euro Ausgleichszahlungen erhielten.

Den Vorwurf, der Länderfinanzausgleich führe nur dazu, dass die gebenden Bundesländer kein Interesse daran hätten mehr einzunehmen, weil sie so mehr zahlen müssten, und die nehmenden Länder nicht mehr Schulden abbauen wollen, um nicht plötzlich weniger Geld zu erhalten, hält das Bundesfinanzministerium für unbegründet. Im föderalen Staat Deutschland seien die Länder grundsätzlich finanziell selbstständig und unabhängig, nur wenn die Einnahmen nicht ausreichen, müssten finanzielle Mittel umverteilt werden.

Aus diesem Grund gibt es den so genannten Stabilitätsrat, dem Bund, Länder und Kreise angehören. Hier werden alle Haushalte durchleuchtet, Kennzahlen dargelegt und Empfehlungen bzw. Stabilitätsprogramme angefertigt, deren Auflagen im Fall des Falles erfüllt werden müssen.

Dass durchaus ein Nehmerland zu einem Geberland werden kann, zeigt sich an Bayern. Bis 1988 erhielt das Bundesland Ausgleichszuzahlungen und seit 1989 zahlt es jedes Jahr Ausgleichsbeiträge für schwache Bundesländer. Der Grund hierfür war vor allem die erfolgreiche Wirtschaftsentwicklung unter Franz Josef Strauß in den 80er Jahren, als sich der Hightech-Bereich, wie beispielsweise die Luftfahrtindustrie, in Bayern ansiedelte. Dennoch wollen vor allem Baden-Württemberg und Bayern an der Situation etwas ändern.

Spätestens 2020 haben sie Gelegenheit dazu, denn nicht nur der Solidarpakt, auch der Länderfinanzausgleich läuft 2019 aus. „Deswegen bedarf es einer Neuverhandlung, bei der die Aspekte der geringen Wirtschaftskraft der neuen Länder und der fiskalischen Belastungen durch die demographische Entwicklung eine Rolle spielen sollten“, sagt Joachim Ragnitz. Diese möglichen Änderungen beträfen dann auch den Bund, der sich mit den damit zusammenhängenden Bundesergänzungszuweisungen möglicher Weise stärker am Ausgleich beteiligen müsste.

Grundsätzlich jedoch gilt, dass der Länderfinanzausgleich seine Berechtigung in einem föderalen Staat wie Deutschland hat, da beispielsweise nicht jede Region die gleichen wirtschaftsbegünstigenden Voraussetzungen aufweist. „Ein Nichtvorhandensein des Länderfinanzausgleiches würde sicherlich zu einer höheren Staatsverschuldung führen und damit auch auf die Maastricht-Schuldenstandsquote negative Auswirkungen nach sich ziehen“, erklärt das Bundesfinanzministerium.

Würde der Länderfinanzausgleich nicht existieren, würde das überschüssige Geld mancher Bundesländer auf Banken eingezahlt werden und könnte nicht mehr in die gesamtwirtschaftliche Betrachtung mit eingerechnet werden. Die somit auch nicht erfolgten Ausgleichszahlungen an schwache Bundesländer würde zu einer Schuldenerhöhung eben dieser führen und den Verschuldungsgrad des gesamten deutschen Staates ebenfalls erhöhen.

Deutschland ist demnach eine Transferunion auf mehreren Ebenen, mit dem Solidarpakt und dem Länderfinanzausgleich. Es zeigt sich jedoch auch, dass trotz der seit der Wiedervereinigung vergangenen 20 Jahre noch immer ein deutliches Ungleichgewicht herrscht und besonders der Länderfinanzausgleich nicht nur für das föderale Deutschland, sondern auch für Deutschlands Verantwortung gegenüber dem Maastricht-Vertrag und somit für die Europäische Union ist.

Aber die Übertragung dieser Ausgleichs-Struktur auf eine Transferunion im Euroraum schließt das Bundesfinanzministerium aus: „Der Länderfinanzausgleich ist Bestandteil der bundesstaatlichen Finanzordnung in Deutschland und wird nicht als ein tragfähiges System für Europa angesehen. Für die Angleichung der Lebensverhältnisse hat in erster Linie der jeweilige Staat zu sorgen. Diese Aufgabe kann kein anderer Mitgliedstaat oder die Staatengemeinschaft übernehmen.“

Darüber hinaus darf nicht vergessen werden, dass selbst in Deutschland bezüglich des Länderfinanzausgleichs Bundesländer wie Bayern und Baden-Württemberg Änderungswünsche haben und vor allem der Zusammengehörigkeitsgedanke der deutschen Nation diesen Ausgleich ermöglicht. Bis jetzt sieht es jedenfalls nicht so aus, als seien die Länder des Euroraums wirklich bereit, ihre Identität und Unabhängigkeit so weit aufzugeben, dass sie vor allem hinsichtlich ihrer Staatsverschuldung eine solche Verantwortung übernehmen, wie es die Bundesländer im Stabilitätsrat tun.

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