Politik

Ökonom: „Wir brauchen eine komplette Neuaufstellung der Wohnungspolitik“

Lesezeit: 7 min
27.05.2019 06:53
Die Wohnungsnot spitzt sich gerade in den deutschen Großstädten immer weiter zu. Die Deutschen Wirtschaftsnachrichten sprachen mit dem international bekannten Experten für Wohnungsbaufinanzierung Achim Dübel über die Ursachen dieser Entwicklung und Möglichkeiten, der Krise entgegenzuwirken.
Ökonom: „Wir brauchen eine komplette Neuaufstellung der Wohnungspolitik“
Achim Dübel. (Foto: Privat)

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Deutsche Wirtschaftsnachrichten: Warum ziehen so viele Leute in die Großstädte?

Achim Dübel: Kurz gesagt aufgrund wirtschaftlicher Strukturveränderungen weg von Industrie hin zum Dienstleistungssektor. Diese treffen in Deutschland im Vergleich zu den bereits weitgehend deindustrialisierten USA oder Großbritannien mit 20 Jahren Verspätung ein.

Der Dienstleistungssektor braucht heute nur noch in den wenigsten Fällen eine Standortbindung für seinen Absatz, beschleunigt durch Internet und Digitalisierung. Die klassische Orientierung an der Industrieproduktion mit Abhängigkeit von 'harten' Standortfaktoren wie spezialisiertem Arbeitsmarkt und Nähe zu den (Industrie-)Kunden geht zurück. Aber 'weiche' Standortfaktoren wie Urbanität, Versorgung mit öffentlichen Gütern, Kultur- und Freizeitwert nehmen in ihrer Bedeutung zu.

Sie können zum Beispiel heute, wie in meinem Fall, problemlos aus Berlin internationale Banken beraten – obwohl Berlin selbst keinerlei internationale Banken hat. Aus Berlin kommen heute einige von Deutschlands erfolgreichsten Internetfinanzdienstleistern, obwohl die klassische lokale Bankkundenlandschaft seit dem Wegfall der Industrie der 90er Jahre fehlt.

Ein Sonderfaktor sind die Flüchtlings- und Einwanderungswellen, die weitgehend in den Großstädten anlanden. Auch hier ist der potenzielle Arbeitsmarkt im Dienstleistungssektor.

Deutsche Wirtschaftsnachrichten: Was sind die Gründe für die Wohnungsnot in deutschen Großstädten?

Achim Dübel: Der Hauptgrund ist die hohe Nachfrage durch das Wachstum des Dienstleistungssektors.

Zum einen wird die Nachfrage zyklisch durch hohe Kapitalzu- bzw. -rückflüsse und die daraus resultierende Zinsentwicklung verstärkt. Daraus ergibt sich hoher Preis- und Mietendruck. Denken wir nur 10-20 Jahre zurück: Die Hauspreise in Deutschland hatten bis zur globalen Finanzkrise 2007/08 fast 20 Jahre lang stagniert. Die deutschen Banken hatten ihr Kapital vor allem in den USA und der Euro-Peripherie investiert, bis man sich dort eine blutige Nase holte. Seitdem stecken Landesbanken und Co ihr Geld in den deutschen Immobilienmarkt – und in- sowie ausländische Investoren springen auf den immer schneller fahrenden Zug auf.

Der Preis- und Mietendruck ist auch deshalb so hoch, weil die Nachfrage auf ein begrenztes freies Angebot im Bestand und einen wenig elastischen Neubau trifft. Sowohl im verbliebenen öffentlichen als auch privaten Wohnungsbestand finden Sie heute oft Neuvertragsmieten, die um 50 Prozent und mehr über den Bestandsmieten liegen. Das ist auch ein Ergebnis der jahrzehntelangen Marktstagnation in der Altverträge kaum angepasst bzw. fehlkonzipiert wurden. In einer solchen Situation fehlen die Anreize, den Bestand effizienter zu managen. Z.B. indem innerhalb einer Wohnungsbaugesellschaft ältere Haushalte mit großen Flächen zugunsten von Familien in kleinere Wohnungen umziehen. Oder indem kapitalstarke Mieter in privaten Mietwohnungen in Eigentum investieren. Ohne funktionierende Umzugsketten, im Fachjargon 'Filtering down' älterer und bezahlbarer Wohnungen, braucht man aber überproportional größeren Neubau und es fehlt eine wichtige Investorengruppe. Gleichzeitig fehlt durch den Abverkauf ehemals gemeinnützen Wohnungsbaus vielfach die soziale Steuerungsmöglichkeit von Mieten in Bestand und es kommt zu Missbräuchen in den privaten Beständen.

Auch im Neubau wirkt ebenfalls die lange Stagnation des Immobilienmarktes nach, in der gewerblichen Wohnungswirtschaft zur Vermietung zu einem erheblichen Rückgang der Investitionen und einer schwachen Kapitaldecke geführt hatte. Mit der allmählichen Sanierung der Bilanzen in den vergangenen Jahren kommt nun es zu besseren Investitionsvoraussetzungen. Aber der Wohnungsbau bleibt ein extrem langfristiges und risikoreiches Geschäft – nicht nur aus Sicht der Investoren, sondern auch aus der Sicht der nicht gerade kapitalstarken deutschen Banken. Und es gibt aufgrund der Strukturveränderungen der Wohnungswirtschaft zu viel hochpreisigen Neubau und zu wenig im Sozialsegment.

Deutsche Wirtschaftsnachrichten: Welche Fehler hat die Politik in der Vergangenheit begangen?

Achim Dübel: Man muss mit der Regionalpolitik anfangen. Die Politik verschärft die Binnenwanderungen in die Städte durch einen nie dagewesenen urbanen Populismus. Wenn die nahezu ewige Regierungspartei CDU unter Merkel strategisch ihre Kernklientel auf dem Land und in den kleinen und mittleren Städten aufgibt und deren dortige Lebensqualität aus dem Auge verliert, dann ergibt sich Wanderungsdruck. Ein Beispiel sind die Belastungen durch die „Energiewende“, die, z.B. durch Hauspreisverfall in Nähe von Windkraftanlagen, einseitig der Landbevölkerung aufgebürdet wurden. Ein weiteres Beispiel ist die Benachteiligung des Landes beim Internetausbau. Oder nehmen Sie die Investitionspolitik der Bahn: Superschnelle Bahnen wie zwischen den Großstädten München und Berlin werden moderat schnellen Verbindungen wie z.B. der mitteldeutschen Mittelstädte zwischen Dresden und Eisenach vorgezogen. Dazu passt eine Serie von überforderten Wirtschaftsministern, die das alles tatenlos mit ansehen.

Danach sind die mangelhafte Organisation und der Rückbau der Wohnungspolitik als Kernfehler zu benennen. Man ist offenbar staatlicherseits unfähig, Prognosen der vielfach lange im Voraus bekannten Nachfragespitzen zu erstellen und sein Instrumentarium entsprechend auszurichten bzw. wie im Falle des gemeinnützigen Wohnungsbaus zu erhalten. So wie der westdeutsche Bauminister Ende der 80er Jahre durch die Wohnungsnot meiner Generation, der geburtenstarken Jahrgänge der 60er Jahre, die von zu Hause auszogen, 'überrascht' wurde, so überraschend trafen später die Echoeffekte der Kinder der westdeutschen und des phasenverschobenen ostdeutschen Geburtenbooms die späteren Verantwortlichen. Auch der Wohnungsbedarf einer dreiköpfigen Familie in der Stadt, die mit Wahrscheinlichkeit X ein zweites Kind bekommt und deshalb statt einer Dreiraum- eine Vierraumwohnung braucht, ist prognostizierbar. Ein Zuwanderungsgesetz, das die zusätzliche Wohnungsnachfrage aus dem Ausland hätte planbar machen können, ist seit den 90er Jahren überfällig.

Wenn man dann im Blindflug ist und glaubt, keine öffentliche Wohnungspolitik mehr zu brauchen, weil gerade die Lage am Markt entspannt ist, kommen kurzfristige Fiskalzwänge voll zur Geltung. Die langfristigen Kosten der Privatisierung tragen die Mieter der entwidmeten Bestände, zum Beispiel durch über unsinnige Regulierungen wie der hohen Umlage von Modernisierungskosten binnen eines Jahrzehnts in Zeiten von Nullzinsen, und die einkommensschwachen Wohnungssuchenden von morgen.

Das politische Ergebnis ist, dass es kein ernstzunehmendes Bundesbauministerium mehr gibt, sondern nur noch ein paar Abteilungen als Anhängsel eines ebenso wie das Wirtschaftsministerium miserabel geführten Verkehrsministeriums. Mit der Dezentralisierung des sozialen Wohnungsbaus auf die Länder unter der Kohl-Regierung ist zudem seit 20 Jahren jede zentrale Steuerung verlorengegangen.

Deutsche Wirtschaftsnachrichten: Hätte die Politik Möglichkeiten, der Wohnungsnot entgegenzuwirken?

Achim Dübel: Man kann kurzfristig bei den Wohnungsbaugesellschaften versuchen, Reserven im Bestand zu mobilisieren, indem man Umzugsketten fördert – z.B. durch Umzugsbörsen und indem man Mietenstabilität bei Umzug garantiert. Und zwar nicht nur bei den verbliebenen öffentlichen, sondern auch bei privaten – und notfalls per Regulierung. Man kann auf der Steuerseite die Grunderwerbssteuer wieder auf 2 Prozent oder sogar null senken, um private Umzugsketten anzuregen und die Effekte der gestiegenen Landpreise abzumildern.

Man kann den wenigen verbliebenen öffentlichen und gemeinnützigen Wohnungsbauunternehmen mehr Eigenkapital und Garantien für den Neubau zur Verfügung stellen. Das Problem hier ist, dass es zu wenig öffentliches Bauland gibt und privates Land in den Großstädten oft unerschwinglich ist. Man kann mehr in die urbane und suburbane Infrastruktur investieren und damit mehr Bauland erschließen. Man könnte statt neuer Steuersparmodelle und unsinniger Baukindergeldförderung ein gezieltes Fördersystem zur Senkung der Belastungsspitzen von Haushalten an der Schwelle zur Eigentumsbildung aufbauen. Aber keine dieser Maßnahmen wirkt wirklich kurzfristig und gleichzeitig durchgreifend.

Deutschland könnte, Gott bewahre, seinen internationalen politischen Einfluss geltend machen und zusehen, dass die 1,2 Millionen zusätzlich seit 2010 hier angelandeten Kriegs- und Vertreibungsopfer aus allein den drei Nahoststaaten Syrien, Irak und Afghanistan weitgehend zurückgeführt anstatt ‚integriert‘ werden, indem man Sanktionen aufhebt und längst verlorene westliche Kriege endlich beendet. Zum Vergleich: Deutschland baut pro Jahr derzeit 300.000 Wohnungen.

Wenn man mittelfristig in der Wohnungspolitik nicht weiter nur an den Symptomen herumdoktern will, dann muss man sich an die Wiederherstellung der Institutionen machen, die den Sektor in den 70er Jahren stark machten. Das fängt auf Bundesebene mit einer kompletten Neuaufstellung der Wohnungs- und Regionalpolitik an. Wichtig ist z.B. die Formulierung der Rahmenbedingungen und Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus wieder auf Bundesebene, nachdem die unter Kohl betriebene Dezentralisierung auf die Länder gescheitert ist. Damit einhergehen muss ein Ende der erratischen Privatisierungspolitik – hier braucht es Regeln, die verhindern, dass Wohnungsbestände zu finanzpolitischen Spielmassen werden. Ebenso muss die Dezentralisierung der Grunderwerbssteuer, die in einzelnen Bundesländern als Strafsteuer gegen Wohneigentum missbraucht wird, rückgängig gemacht werden. Es sollte ein neues Baurecht mit Anreizen zur Mobilisierung von Bauland für den Wohnungsbau und Möglichkeiten der Besteuerung von Planungsgewinnen zur Förderung kommunaler Investitionen verabschiedet werden.

Deutsche Wirtschaftsnachrichten: In den letzten Wochen machte der Vorschlag die Runde, Immobilienbesitzer notfalls zu enteignen. Was halten Sie davon?

Achim Dübel: Wir haben ein recht entwickeltes Rechtssystem, das die grundgesetzliche Eigentumsverpflichtung von Investoren sicherstellen soll. Ich denke, das war manchem Großinvestor vor allem aus dem Ausland nicht in dieser Form bewusst. Das Instrumentarium muss angewendet werden, d.h. wer nicht investiert und nur hohe Standortrenten abgreift, muss notfalls 'enteignet' werden können – wobei dies ja unterschiedliche Formen annehmen kann, von Eingriffen in die Mietenpolitik über Zwangsverpflichtungen zu Investitionen bis zum Eigentümerwechsel. Ich bin auch hier für mehr Steuerung von Bestandsaufnahme und öffentlicher Intervention. Nicht jedes Problem erfordert einen Eigentumsübergang. Und die Kommunen brauchen die rechtliche und finanzielle Unterstützung des Bundes.

Deutsche Wirtschaftsnachrichten: Kennen Sie Beispiele einer erfolgreichen Wohnungsbaupolitik aus dem Ausland?

Achim Dübel: Ich denke, die Niederlande und Österreich sind immer noch der europäische Standard im Mietwohnungbau. Beide Länder haben einen starken gemeinnützigen Wohnungsbausektor und investieren deutlich mehr und vor allem kontinuierlicher als Deutschland in die Wohnungspolitik. Es werden derzeit zu Recht unvorteilhafte Vergleiche zwischen Berlin und Wien getroffen, das ja ebenfalls durch Zuwanderung stark beansprucht ist.

In der Wohneigentumspolitik gibt es zahlreiche Länder mit Subventionsexzessen, v.a. die USA. Großbritannien hat diese in den vergangenen Jahrzehnten abgebaut und auch die Grunderwerbssteuer antizyklisch eingesetzt. Von Frankreich kann Deutschland den Aufbau von Subventions- und Garantiefonds für einkommensschwächere oder -volatilere Haushalte (wie Selbständigen) lernen, die neue Investorengruppen erschließen und gleichzeitig mithelfen, das Kreditrisiko zu minimieren.

Deutschland selbst hatte schließlich in der Vergangenheit vorzeigbare Wohnungsbaumodelle – in den 70ern hat das Land 500.000 Sozialwohnungen pro Jahr gebaut, die Wohneigentumsförderung (auch im sozialen Wohnungsbau) konnte sich zeitweise sehen lassen: Die Grunderwerbssteuer lag bei 2 Prozent. Regional ausgleichende Politik war eine Selbstverständlichkeit in einem föderalen Staat. Die Wohnungspolitik ist mit Kohl, Schröder und verschärft unter Merkel abgebaut worden. Eine Kehrtwende, die selbst die OECD inzwischen fordert, ist dringend notwendig.

***

Achim Dübel ist ein international bekannter Wohnungsbaufinanzierungs- und Kapitalmarktexperte. Er hat 10 Jahre Berufserfahrung in Stadt- und Strukturforschung.

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