In Mynmar haben die Generäle die Macht übernommen. Doch statt einen konstruktiven Dialog zu führen, fällt dem Westen, allen voran den USA, mal wieder nichts anderes ein, als Sanktionen zu verhängen. Die Folgen tragen allerdings nicht die neuen Herrscher, sondern die einfachen Menschen. Außerdem wendet sich das Land - notgedrungen - jetzt China zu. Mit anderen Worten: Der Westen hat mal wieder versagt. Wie eine kluge Realpolitik stattdessen aussehen würde, zeigt Brahma Chellaney in seiner umfassenden Analyse auf.
Auf direkte oder zumindest indirekte Weise hat in Myanmar immer das Militär das Sagen gehabt. Und nun, da die Generäle die zehn Jahre alte Fassade einer schrittweisen Demokratisierung hinuntergerissen haben durch ihre Machtergreifung sowie die Inhaftierung ziviler Führungspersönlichkeiten, werden die Rufe aus der westlichen Welt lauter, das Land mit Sanktionen und internationaler Isolation zu bestrafen. Doch es wäre ein Fehler, diese Rufe zu beherzigen.
Zwar bedeutet das Zurückweichen des „myanmarischen Frühlings“, dass alle Länder des kontinentalen Südostasiens – Thailand, Laos, Kambodscha, Vietnam und Myanmar – nunmehr unter autoritärer Herrschaft stehen, genauso wie ihr riesiger nördlicher Nachbar, China. Von grundlegenderer Bedeutung dabei ist, dass das Ende der Demokratisierung in Myanmar eine Erinnerung daran ist, dass Demokratie kaum Wurzeln schlagen dürfte, wo autoritäre Führer und autoritäre Institutionen tief verankert bleiben.
Doch gerade deshalb würde ein strafender Ansatz lediglich die Enttäuschung der demokratischen Länder zum Ausdruck bringen – um den Preis, dass die wirtschaftliche Liberalisierung Myanmars gebremst, die Entwicklung der Zivilgesellschaft behindert und die Entwicklung hin zu einer engeren Zusammenarbeit mit demokratischen Mächten rückgängig gemacht würden. Und wie in der Vergangenheit würde die Hauptlast der Sanktionen von den einfachen Bürgern getragen werden, nicht von den Generälen.
US-Präsident Joe Biden hat gewarnt, dass das Vorgehen des Militärs „eine sofortige Überprüfung unserer Sanktionsgesetze erforderlich machen wird“, gefolgt von „entsprechenden Maßnahmen“. Doch Biden würde gut daran tun, zu bedenken, wie die von den USA angeführten früheren Sanktionen Myanmar in den strategischen Schoss Chinas gedrängt haben, was zu einer Verschlechterung der regionalen Sicherheit geführt hat.
Sanktionen sind ein stumpfes Instrument. Nachdem Thailands Armeechef 2014 in einem Putsch die Macht übernommen hat, hält er - mit dem Segen des zunehmend unpopulären Königs -, im zivilen Gewand daran fest. Wenn die USA mit Thailand Geschäfte machen können, einem Land, wo ein äußerst hartes Durchgreifen gegen pro-demokratische Demonstranten die Norm ist, wo ein gefürchteten Gesetz gegen Majestätsbeleidigung dazu benutzt wird, um diejenigen zu inhaftieren, die die königliche Familie beleidigen, warum sollten sie dann beim benachbarten Myanmar auf die Einhaltung höherer Standards pochen?
Ebenso haben die USA, Indien, Japan und andere Staaten enge Verteidigungsbeziehungen mit dem kommunistisch regierten Vietnam aufgebaut. Die USA rühmen sich sogar, in den letzten Jahren eine „stabile Sicherheitspartnerschaft” mit Vietnam errichtet zu haben. Das Gleiche sollte für Myanmar gelten: Nur wenn Kooperation mit den Generälen gepflegt und Kommunikationskanäle geöffnet werden, können demokratische Mächte hoffen, die Entwicklungen in dem strategisch wichtigen Land zu beeinflussen.
Als sich Myanmar im vergangenen Jahrzehnt in einer Phase des demokratischen Übergangs befand, versäumte es der Westen, enge Beziehungen zur dahinter steckenden Kraft aufzubauen – dem Militär. Stattdessen fand eine Personalisierung der Politik statt – der Person Aung San Suu Kyis (Friedensnobelpreisträgerin 1991 und ehemalige Regierung-Chefin von Myanmar – Anm. d. Red.) wurde mehr Bedeutung beigemessen als der Sache selbst. Dabei blieb es sogar noch, nachdem Suu Kyi wegen des Schicksals der muslimischen Minderheit der Rohingya des Landes im Westen in Ungnade gefallen war. Viele Rohingya waren während einer brutalen Militärkampagne, mit der militante Dschihadisten vertrieben werden sollten, die Überraschungsangriffe verübten, nach Bangladesch und einige nach Indien geflohen.
Die einseitige Herangehensweise des Westens hat letztendlich zum Putsch beigetragen. Heute haben die USA kaum mehr Einfluss auf das Militär Myanmars. Der Putschführer, General Min Aung Hlaing, und sein Stellvertreter, General Soe Win, wurden vor 14 Monaten wegen der Vertreibung der Rohingya mit US-Sanktionen belegt. Aber: Als Reaktion auf die Masseninhaftierung von Muslimen in Xinjiang, die sie als „Völkermord“ bezeichnen, haben die USA hochrangige chinesische Militärs und Parteifunktionäre jedoch verschont und mehr oder weniger symbolische Sanktionen gegen untergeordnete Funktionäre verhängt.
Trotz ihrer uneinheitlichen Wirksamkeit und unvorhersehbaren Folgen sind Sanktionen ein immer noch ein beliebtes – und grob überstrapaziertes – Instrument der westlichen Diplomatie, vor allem im Umgang mit den schwächeren Akteuren auf dem globalen Schachbrett. Nicht-westliche Demokratien bevorzugen im Gegensatz dazu konstruktives Engagement. So hat etwa Japan ein Partnerschaftsprogramm mit Myanmars Militär aufgebaut, das Unterstützung beim Aufbau von Kapazitäten und bei der Ausbildung beinhaltet.
Ebenso erstrecken sich Indiens Verteidigungsbeziehungen mit Myanmar auf gemeinsame Übungen und Operationen und die Lieferung von militärischer Hardware; vor kurzem übergab es seinem Nachbarn sein erstes U-Boot. Durch solche Beziehungen wird auch versucht, Chinas Lieferung von Waffen und anderer Hilfe an indische Aufständische durch den von Rebellen kontrollierten Norden Myanmars etwas entgegenzusetzen.
Sanktionen ohne Engagement haben noch nie funktioniert. Im Jahr 2010, als die USA einen Ansatz gegenüber Myanmar verfolgten, der ausschließlich auf Sanktionen beruhte, kritisierte der damalige Präsident Barack Obama Indiens Politik des konstruktiven Engagements mit diesem Land. Doch innerhalb weniger Monate schlug Obama einen weitgehend ähnlichen Kurs ein, der zu seinem historischen Besuch in Myanmar im Jahr 2012 führte.
Lähmende Sanktionen unter Führung der USA aus den späten 1980er-Jahren ebneten den Weg für China, Myanmars dominierender Handelspartner und Investor zu werden. Doch 2011 vollzog sich ein grundlegender Wandel: Myanmars mutige Aussetzung der Arbeiten an einem umstrittenen chinesischen Megaprojekt, dem Myitsone-Staudamm, wurde zu einem Wendepunkt – und leiteten die demokratische Öffnung des Landes ein. Durch diesen Schritt wurden Entwicklungen in Gang gesetzt, die Myanmars Abhängigkeit von China verringerten, für eine ausgewogene Außenpolitik sorgten und innenpolitische Reformen vorantrieben.
Heute würde nichts den chinesischen Interessen mehr dienen als neue US-geführte Bemühungen, Myanmar zu isolieren, das China als strategisches Tor zum Indischen Ozean und als wichtige Quelle natürlicher Ressourcen dient. Genau genommen würden erneute Sanktionen und Isolation Myanmar wahrscheinlich zu einem weiteren chinesischen Satelliten machen, wie Laos, Kambodscha und Pakistan. Wie Japans Staatsminister für Verteidigung Yasuhide Nakayama warnte, würde dieses Ergebnis „ein Risiko für die Sicherheit in der Region darstellen“.
Die politischen Entscheidungsträger der USA dürfen nicht ignorieren, wie oft amerikanische Sanktionen gegen andere Länder China zum Vorteil gereicht haben. Sie sollten sich vor Augen halten, wie Sanktionen Russland gezwungen haben, sich China zuzuwenden, was dazu geführt hat, dass aus zwei natürlichen Konkurrenten enge strategische Partner geworden sind. Außerdem ist China im Hinblick auf Handel und Investitionen zum Hauptnutznießer der US-Sanktionen gegen den Iran geworden.
Unter diesem Blickwinkel müssen die USA einen umsichtigen Ansatz gegenüber Myanmar wählen. Wenn Biden Bereitschaft geäußert hat, mit der größten Autokratie der Welt, China, in Bereichen von beiderseitigem Interesse zusammenzuarbeiten, sollte er zumindest einen ähnlichen Ansatz mit dem weitaus schwächeren Myanmar verfolgen, wo das Militär die einzige funktionierende Institution ist.
Um Einfluss auf den Verlauf der Entwicklung in Myanmar nehmen zu können, hat Biden kaum eine andere Wahl, als an dem Punkt anzusetzen, den US-Beamte als Schwachstelle der amerikanischen Politik erkannt haben – fehlende Beziehungen zum ausgeprägt nationalistischen Militär des Landes. Die USA dürfen Myanmar nicht wieder vom Partner zum Paria werden lassen.
Aus dem Englischen von Sandra Pontow
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