In den letzten Jahren haben sich digitale Notenbankwährungen für Ökonomen, Regulierer und Finanz- und Wirtschaftskommentatoren zu einem zunehmend heißen Debattenthema entwickelt. Doch ist das wichtigste Argument, das für diese Technologie spricht, nicht wirtschaftlicher oder finanzieller, sondern politischer Art.
In einer sich rapide digitalisierenden Welt sehen sich die Notenbanken mit einer Zukunft konfrontiert, in der ihnen womöglich die nötigen Instrumente zur Krisenbewältigung fehlen und sie nicht länger imstande sind, ihre geldpolitische Souveränität zu verteidigen.
In diesem Kontext sind digitale Notenbankwährungen nicht nur als Mechanismus zur Verbesserung des Zahlungssystems zu verstehen, sondern auch als wichtige Waffe im Kampf um die „Seele“ des Währungs- und Finanzsystems und die von diesem gewährleistete gesamtwirtschaftliche Stabilität.
Ohne eigene Instrumentarien für das digitale Zeitalter werden die Notenbanken ihr Monopol über die Geldschöpfung nicht aufrechterhalten können, und ihre Regierungen könnten geopolitisch abgehängt werden.
Eine gründliche Bilanz zeigt, dass die Vorteile der digitalen Notenbankwährungen deren Kosten und Risiken überwiegen, so lange von Anfang an Schutzmechanismen gegen Datenschutzverstöße und staatliche Übergriffigkeit eingeführt werden. Die meisten weltweiten Notenbanken haben dies erkannt und prüfen inzwischen, welche Möglichkeiten sich ihnen bieten und welche potenziellen Designmerkmale es gibt; einige haben bereits digitale Notenbankwährungen eingeführt.
Doch ob ein Land eine digitale Notenbankwährung einführt, wird nicht von den Notenbanken allein entschieden. Angesichts der politischen Implikationen (auf nationaler wie globaler Ebene) erfordert die Entwicklung digitaler Notenbankwährungen die umfassende Einbindung von Regierungen und Parlamenten.
Wenn die Politiker nun also ihre Möglichkeiten abwägen, sollten sie sich bewusst machen, dass nichts zu tun ebenfalls eine folgenschwere Entscheidung darstellt. Regierungen, die es versäumen, mit technologischen Trends Schritt zu halten, werden sich zunehmend Kräften ausgeliefert sehen, die sie nicht beherrschen können.
Warum digitale Notenbankwährungen?
Digitale Notenbankwährungen werden gewöhnlich als Instrument dargestellt, um die grenzübergreifenden Zahlungssysteme zu verbessern, die Finanzinklusion zu fördern und – in einigen Ländern – einen Ersatz für schwindende Bargeldbestände zur Verfügung zu stellen.
Doch während dies wichtige Vorteile sind, sind sie nicht der Hauptgrund für die Einführung einer digitalen Notenbankwährung. Das wirklich Wichtige sind die Auswirkungen der digitalen Revolution auf grundlegende Fragen der politischen Ökonomie. Das Konzept des Geldes selbst steht auf dem Spiel.
Vom Blickwinkel der politischen Ökonomie aus betrachtet gibt es drei wichtige Gründe für die Einführung einer digitalen Notenbankwährung.
Erstens kann eine digitale Notenbankwährung die geldpolitische Souveränität und die Fähigkeit einer Notenbank zur Erfüllung ihres Mandats unterstützen. Notenbanken bestehen, um ein öffentliches Gut zur Verfügung zu stellen: Geld- und Finanzstabilität. In einer zunehmend digitalisierten Welt brauchen die Währungshüter laut dem ehemaligen Präsidiumsmitglied der Europäischen Zentralbank Benoît Cœuré digitale Formen ihrer nationalen Währungen, um zu verhindern, dass wichtige geldpolitische Übertragungswege durch private Formen digitalen Geldes ersetzt werden.
Die in den letzten Jahren erfolgte Verbreitung von Kryptowährungen und digitalen Vermögenswerten hat das Monopol der Notenbanken als Geldschöpfer trotz der jüngsten Volatilität privater digitaler Währungen bereits in Frage gestellt. Eingriffe zur Beendigung der potenziell sinnvollen Bemühungen des privaten Sektors jedoch könnten der Innovation ernsthaft schaden.
Zweitens können digitale Notenbankwährungen eine effizientere politische Umsetzung fördern. Wie der ehemalige Chefökonom der Citibank Willem H. Buiter kürzlich anmerkte, können auf die Verbraucher ausgerichtete digitale Notenbankwährungen dank ihrer uneingeschränkten digitalen Programmierbarkeit in bestimmten Situationen bei der Feinabstimmung der Geld- und Fiskalpolitik helfen. Den politischen Entscheidern stehen dadurch viel effektivere Werkzeuge für das Krisenmanagement zur Verfügung als bisher.
Digitale Notenbankwährungen würden zudem den nationalen Kapitalmärkten zur sicherstmöglichen digitalen Währung verhelfen, da sie keinen Kredit- oder Liquiditätsrisiken ausgesetzt sind (außer jenen, die aus dem Länderrisiko des ausgebenden Landes herrühren). Sie würden zudem eine teure Einlagensicherung für die Handelsbanken unnötig machen.
Dieser letztgenannte Vorteil wurde durch die jüngsten Bankenzusammenbrüche in den USA unterstrichen. Im Falle der Silicon Valley Bank und daran anschließend einiger mittelgroßer Banken griffen die US Federal Reserve und das US-Finanzministerium ein, um selbst jene Einlagen zu garantieren, die den gesetzlichen Schwellenwert von 250.000 Dollar überschritten. Sie schufen damit stillschweigend ein Sicherheitsnetz für alle Einlagen bei allen Banken im gesamten Land. Damit haben sie, wie Martin Sandbu von der Financial Times anmerkte, bereits eine wichtige Komponente digitaler Notenbankwährungen umgesetzt.
Und schließlich haben sich wandelnde geopolitische Faktoren die Argumente für digitale Notenbankwährungen zunehmend gestärkt, zumindest aus Sicht großer Mächte wie den USA, China und der Europäischen Union. Der Wettstreit zwischen Notenbanken von globaler systemischer Bedeutung um den Status der Reservewährung – einige Kommentatoren haben ihn als „digitales Währungswettrüsten“ bezeichnet – hat sich infolge von Russlands Krieg in der Ukraine und der eskalierenden chinesisch-amerikanischen Rivalität noch verschärft.
Entsprechend hat die Fed in einem einflussreichen Bericht aus dem Jahr 2022 festgestellt, dass der drittwichtigste Vorteil eines digitalen Dollars darin bestünde, „die dominante internationale Rolle des Dollars zu bewahren“. Die EZB hat diesen Punkt sogar noch direkter angesprochen. Ihr Fazit war, dass das wichtigste Ziel eines digitalen Euro darin bestünde, Europa beim Erreichen seiner strategischen Unabhängigkeit zu helfen (während die Förderung einer internationalen Rolle für den Euro erst an fünfter Stelle rangiert).
Und während die chinesische Volksbank für das Pilotprojekt ihrer digitalen Währung, dem e-CNY, bisher öffentlich keine geopolitischen Gründe nennt, lagen ihren Bemühungen zur Unterstützung dollarfreier grenzübergreifender Zahlungen u. a. im Rahmen des Projekts der „Neuen Seidenstraße“ ganz offensichtlich derartige Motive zugrunde.
Digitale Notenbankwährungen können die internationale Rolle einer Währung in mehrfacher Hinsicht unterstützen. Da sie eine schnellere, preiswertere internationale Rechnungsstellung ermöglichen, könnten sie traditionelle Währungen, die nicht auf digitales Geld umgestellt haben, verdrängen.
Sie können zudem das Streben der Supermächte nach Dominanz im Bereich der digitalen Finanzinfrastruktur und -technologie unterstützen, was für ihre Volkswirtschaften zu positiven Dominoeffekten bei der Innovation führen könnte. Und wie schon erwähnt würde ein Land, das keine digitale Notenbankwährung einführt, die Souveränität und Wirksamkeit seiner Geldpolitik schwächen und so die Glaubwürdigkeit und den potenziellen Status seiner Währung als Reservewährung untergraben.
Das Gegenargument
Natürlich gibt es gewichtige Argumente gegen digitale Notenbankwährungen. Eine wichtige Befürchtung ist, dass sie das derzeit vorherrschende Geschäftsmodell der Handelsbanken bedrohen und ergo die Finanzstabilität gefährden. Laut diesem Argument könnten digitale Notenbankwährungen einen unfairen Wettbewerb um Einlagen bei traditionellen Depositenbanken und andere gering verzinste sichere Anlagen wie Schatzanleihen auslösen.
Der Fed-Bericht des letzten Jahres formuliert es so: „Eine digitale Notenbankwährung könnte die Struktur des US-Finanzsystems grundlegend verändern und die Rollen und Zuständigkeiten des privaten Sektors und der Notenbank ändern.“
In jüngerer Zeit scheint sich die Kommunikation der Fed diesbezüglich noch verhärtet zu haben. Im April legte Michelle W. Bowman, ein Mitglied des Notenbankrates, eine ziemlich apokalyptische Einschätzung ihres Destabilisierungspotenzials vor: „Die Einführung einer digitalen Notenbankwährung, die das US-Bankensystem kannibalisiert statt ergänzt, birgt erhebliche Risiken.“
Dieser Einwand lässt sich durch angemessene Designmerkmale überwinden. Wie eine Studie der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich und viele andere Notenbank-Analysen nahelegen, könnten derartige Merkmale Beschränkungen für den Anwendungsbereich einer digitalen Notenbankwährung sowie „hybride“ oder „zwischengeschaltete“ Modelle vorsehen, bei denen die Handelsbanken die (mit Digital Wallets vergleichbare) Schnittstelle darstellen, über welche die Kunden auf digitale Notenbankwährungen und andere Bankleistungen zugreifen.
Doch geht die wahre Wettbewerbsbedrohung für die Banken von anderen Quellen aus, wie etwa Finanzinstituten außerhalb des Bankensektors und insbesondere den großen Technologiekonzernen (Big Tech).
Einwände gegen digitale Notenbankwährungen auf Grundlage des Datenschutzes sind ebenfalls berechtigt. Aufgrund der Digitalisierung werden jeden Tag enorme Datenmengen über Unternehmen und Privatpersonen aufgesaugt – bisher allerdings in erster Linie vom privaten Sektor.
Eine digitale Notenbankwährung dagegen könnte es der Politik potenziell ermöglichen, die Menschen zu überwachen, indem sie all ihre Konsum- und Finanzaktivitäten kontrolliert. Es besteht ein großer Unterschied zwischen Datenschutzverstößen durch ein Unternehmen und durch den Staat.
Zudem könnte eine böswillige Regierung die zentralisierte Beschaffenheit digitaler Notenbankwährungen auf alle möglichen Arten missbrauchen, etwa, indem sie die Konten von Oppositionsparteien und -politikern einfriert.
Gleichermaßen wichtig: Digitale Notenbankwährungen können, insbesondere in der heutigen populistischen Zeit, größeren politischen Druck zur direkten Kreditvergabe durch die Notenbank aufbauen. Sobald Verbrauchereinlagen erheblichen Umfangs bei einer Notenbank hinterlegt sind, könnten die Politiker hierin ein Sparschein zur Finanzierung ihrer Lieblingsprojekte sehen, das nur darauf wartet, geschlachtet zu werden.
Doch auch hier gilt: Derartige Risiken lassen sich steuern. Eine digitale Notenbankwährung müsste mit starken Datenschutzmechanismen und rechtsstaatlichen Verfahren verknüpft sein – und mit einem klaren, kraftvollen Verbot unangemessener Kreditvergaben durch die Notenbank (zumindest außerhalb von Großkrisen wie einem Krieg oder einer Pandemie).
Die neue Realität
Bisher haben nur zehn kleine Karibikländer sowie Nigeria komplett eine digitale Notenbankwährung eingeführt. Alle sind Schwellenmärkte mit relativ geringerer institutioneller Glaubwürdigkeit, als man sie in Europa oder den USA findet. Insofern ist die lokale Nachfrage nach ihren digitalen Notenbankwährungen bisher begrenzt.
Wie herkömmliche Formen nationaler Fiatwährungen ist eine digitale Notenbankwährung nur so glaubwürdig wie die Notenbank und die Regierung, die hinter ihr stehen. Trotzdem bestätigen diese frühen Fälle, dass digitale Notenbankwährungen keine bloße akademische Idee mehr sind. Sie haben sich zu realweltlichen politischen Projekten entwickelt, und viele der technischen Diskussionen über Modalitäten und Designoptionen digitaler Notenbankwährungen sind bereits weitgehend vorbei.
In Zukunft werden sich Regierungen weltweit zunehmend mit digitalem Geld befassen. Im Vereinigten Königreich beaufsichtigen das Finanzministerium und die Bank von England inzwischen gemeinsam ein als „Britcoin“ bekanntes digitales Notenbankwährungsprojekt.
In mehreren anderen Ländern, darunter Schweden, engagieren sich bereits die nationalen Parlamente. Und in den USA hat Notenbankchef Jerome Powell wiederholt geäußert, dass eine auf die Verbraucher ausgerichtete auf Dollar lautende digitale Notenbankwährung die Zustimmung des US-Kongresses erfordern würde (auch wenn das bei einem weniger folgenschweren, auf das Firmenkundengeschäft beschränkten digitalen Dollar womöglich nicht der Fall wäre).
Ganz gleich, wie die institutionellen Fundamente aussehen mögen: Entscheidungen über staatliches Geld sind grundlegend politischer Art.
Die Notenbanken und ihre Regierungen stehen daher an einem Scheideweg. Bei ihrer Entscheidung über die Einführung einer digitalen Währung sollten sie bei der Beobachtung ansetzen, dass sich die Digitalisierung beschleunigt und weiter beschleunigen wird – mit oder ohne sie. Unter dem Aspekt der politischen Ökonomie betrachtet überwiegen die Risiken eines Verzichts auf digitale Notenbankwährungen die Risiken ihrer Einführung deutlich, vorausgesetzt, Letztere erfolgt unter den richtigen Voraussetzungen und unter Einführung geeigneter Sicherheitsmechanismen.
Diese müssen von Beginn an vorhanden sein. Sie umfassen ein Verbot direkter Kreditvergaben durch die Notenbank außerhalb von Großkrisen, starke Datenschutzregeln sowie zusätzliche Mechanismen, um eine potenziell übergriffige Notenbank zur Rechenschaft zu ziehen. Darüber hinaus sollten die Regulierer die Nutzung privater digitaler Währungen, die mehr Datenschutz bieten, weiterhin zulassen.
Zeit der Entscheidung
Wie würde ein künftiges digitales Finanzsystem mit oder ohne digitale Notenbankwährungen aussehen? Die Unterschiede zwischen beiden sind enorm.
In einer Welt digitaler Notenbankwährungen würden sich die Notenbanken ihre geldpolitische Souveränität und Effektivität bewahren und diese noch verstärken, weil sie über bessere Instrumente verfügen würden, um die aus modernen, global integrierten Währungssystemen herrührenden häufigen Belastungen zu adressieren. Das Krisenmanagement würde schneller, zielgerichteter und effizienter ablaufen.
Die Handelsbanken würden sich derweil einen großen Teil ihres Einlagengeschäfts und die gesamte Kreditvergabe bewahren, nur dass sie jetzt Teil des „zwischengeschalteten“ digitalen Notenbankgeldmodells wären. Sie würden dabei die mit den Kunden vertraute Schnittstelle zwischen Notenbanken und Wirtschaftsakteuren darstellen. Hier das richtige Gleichgewicht zu finden erfordert neue Verwaltungsstrukturen und -mechanismen, um Rechenschaftspflicht und ordnungsgemäße Beaufsichtigung sicherzustellen.
Das traditionelle von den Notenbanken ausgegebene Bargeld würde zum Wohle der Kontinuität beibehalten werden, und private digitale Währungen wie Bitcoin würden nur zur Durchsetzung von Maßnahmen zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung reguliert. Die Regierungen hätten keinen Grund, einen Schutzschirm für private digitale Währungen zu spannen.
Ohne digitale Notenbankwährungen würden sich die Notenbanken nicht zu einer vermeintlichen Bedrohung des aktuellen Status quo (in Bezug auf den Datenschutz und das derzeitige Handelsbankenmodell) entwickeln, aber sie würden einen Teil – womöglich den größten Teil – ihrer geldpolitischen Souveränität und Effektivität einbüßen.
Soweit jedoch die Geschichte ein Maßstab ist, würden von kühneren, weniger stark regulierten privaten Sektoren unweigerlich häufigere Belastungen für den Finanzsektor ausgehen, die wiederum Eingriffe des öffentlichen Sektors erforderlich machen würden.
In diesem Szenario würden Notenbanken und Regierungen womöglich die Instrumente fehlen, um das Problem zeitnah und effizient in Angriff zu nehmen. Ohne digitale Notenbankwährungen wäre es eventuell nur eine Frage der Zeit, bevor wir eine Wiederholung der COVID-Krise mit ihren massiven, nicht-zielgerichteten Eingriffen erleben. Die Zukunft würde höchstwahrscheinlich mehr Inflation, mehr Schulden und mehr Turbulenzen bringen, als politisch tragfähig ist.
Aus dem Englischen von Jan Doolan
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