Im Jahr 1950 veröffentlichte George A. Lincoln von der Abteilung für Sozialwissenschaften an der US-Militärakademie das Buch „Economics of National Security: Managing America’s Resources for Defense“, in dem er und seine Kollegen die - oft verspätet gezogenen und schmerzhaften - Lehren aus der industriellen Mobilisierung während des Zweiten Weltkriegs zusammenfassten. In einer nur vier Jahre später erschienenen zweiten Auflage legte Lincoln eine „vollständige Überarbeitung“ vor, in der weitere Lektionen aus der „Teilmobilisierung“ für den Koreakrieg Berücksichtigung fanden.
Die zweite Auflage bot eine umfassende, detaillierte Analyse der vom Vorsitzenden des War Industries Board im Ersten Weltkrieg, Bernard Baruch, ermittelten fünf bedeutenden Faktoren der Mobilisierung: Arbeitskräfte, Rohstoffe, Geld, Produktion und Kampfgeist. Das Buch nahm aber auch die aufkommenden Bedrohungen des Kalten Krieges vorweg und benannte vier verschiedene Ebenen der Mobilisierung.
Die erste Ebene ist die Vollmobilisierung wie sie die Briten, in noch größerem Umfang als die Amerikaner, während des Zweiten Weltkriegs vollzogen. Die zweite Ebene umfasst eine begrenzte (oder Teil-) Mobilisierung, wie sie in den Vereinigten Staaten in den zwei Jahren vor Pearl Harbor und nach Ausbruch des Koreakriegs durchgeführt wurde. Die dritte Ebene besteht in einem anhaltend hohen „Bereitschaftsplateau“, wie es in den USA - in unterschiedlichem Maße - während des gesamten Kalten Krieges aufrechterhalten wurde. Und die vierte Ebene ist eine demobilisierte „normale“ Friedenswirtschaft.
In früheren Friedenszeiten, die bis zur Gründung der Vereinigten Staaten zurückreichen, stellte die staatliche Beschaffung - einschließlich der Beschaffung von Rüstungsgütern - eine triviale Inanspruchnahme der Ressourcen des Landes dar. Doch die Ökonomie der nationalen Sicherheit nach dem Zweiten Weltkrieg brachte ein neues Paradigma mit sich. Jede der verschiedenen Mobilisierungsstufen unterschied sich durch ihren relativen Ressourcenbedarf und die legitime Notwendigkeit von Maßnahmen zur Aufhebung von Preissignalen. In diesem Punkt überschneidet sich die Ökonomie der nationalen Sicherheit mit der Ökonomie einer breiteren Palette industriepolitischer Maßnahmen und kann diese auch beeinflussen.
In all diesen Fällen besteht die zentrale Herausforderung laut Lincoln darin, „das Verhältnis zwischen Erfordernissen und Möglichkeiten“ zu ermitteln, das wiederum „von der Verfügbarkeit entsprechender Erfahrungen, Daten und statistischer Informationen“ abhängt. Er formulierte es folgendermaßen:
„Es ist vergleichsweise einfach, darüber zu sprechen, wie die Erfordernisse der Streitkräfte in Endprodukte umzuwandeln seien und welche Rohstoffe, Werkzeugmaschinen, Arbeitskräfte und Anlagen für diese Endprodukte nötig sind sowie darüber, wie viel Geld für diese Transformationen erforderlich ist. Doch die tatsächliche, detailgenaue Transformation von einer Kategorie in eine andere stellt einen anspruchsvollen Prozess dar, der Urteilsvermögen und jede Menge Mühen und Zeit in Anspruch nimmt. Noch diffiziler präsentiert sich in dieser Gleichung die Seite der Möglichkeiten. Wir müssen wissen, was in der US-Ökonomie vorhanden ist, wie es an die Sicherheitsanstrengungen angepasst werden kann und wie der Zeitplan für diese Anpassung aussieht. Diese Sicherheitsanstrengungen verlaufen dynamisch, wobei integrierte Aktivitäten gleichzeitig ablaufen. Eine kleine Fehlkalkulation, bemessen in Dollar oder Tonnage, wie etwa ein Mangel an Kupfer, kann eine erhebliche Unterbrechung nach sich ziehen.“
Die Wiederentdeckung der Industriepolitik
Siebzig Jahre später erlangt diese Denkweise neue Aktualität, weil sie den notwendigen Rahmen für die Operationalisierung der „modernen Industrie- und Innovationsstrategie“ bietet, die der nationale Sicherheitsberater von US-Präsident Joe Biden, Jake Sullivan, am 27. April 2023 vorstellte.
Laut Sullivan sehen sich die USA aufgrund ihrer „ausgehöhlten“ industriellen Basis, aufgrund eines „neuen, von geopolitischem und sicherheitspolitischem Wettbewerb geprägten Umfelds“, einer „sich beschleunigenden Klimakrise und der dringenden Notwendigkeit einer gerechten und effizienten Energiewende“ sowie „der Herausforderung der Ungleichheit und der damit einhergehenden Beschädigung der Demokratie“ mit vielfältigen und zunehmenden wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Problemen konfrontiert. Sämtliche dieser Herausforderungen erfordern „eine den Aufbau fördernde Wirtschaftsmentalität“. Die USA müssen gewährleisten, über die „Fähigkeit zur Produktion und Innovation zu verfügen und öffentliche Güter wie eine starke physische und digitale Infrastruktur und saubere Energie in großem Umfang bereitzustellen.“
Als Antwort auf diese Herausforderungen hat die US-Regierung industriepolitische Maßnahmen wie den Infrastructure Investment and Jobs Act (2021), den CHIPS and Science Act (2022) sowie den Inflation Reduction Act (2022) verabschiedet. Selbst in ihrer Gesamtheit reichen diese Maßnahmen jedoch nicht annähernd an die umfassende Ressourcenmobilisierung heran, die aufgrund der „Produktionsdynamik“ den Sieg im Zweiten Weltkrieg ermöglichte, noch sind sie mit der bescheidenen Teilmobilisierung für den Koreakrieg vergleichbar.
Dennoch handelt es sich um Schritte in dieselbe Richtung. Die Rückverlagerung von Amerikas verlorenen Produktionskapazitäten im High-Tech-Bereich und die beschleunigte Errichtung einer grünen Infrastruktur werden so etwas wie eine Verschmelzung von Lincolns „Teilmobilisierung“ und dem „Bereitschaftsplateau“ erfordern.
Darüber hinaus wird der Aufbau dieser Kapazitäten zwangsläufig zu vorgelagerten Engpässen führen, da es kritische Abhängigkeiten gibt, die erst in der (frustrierenden) Praxis deutlich in den Vordergrund treten. Glücklicherweise sind diese neuen US-Initiativen zu einem Zeitpunkt ergriffen worden, an dem die Idee der Industriepolitik innerhalb der Wirtschaftswissenschaften wieder an Legitimität gewinnt. Lange Zeit von Ökonominnen und Ökonomen als fruchtloser und nutzloser Versuch verspottet, „Sieger auszuwählen“, werden jetzt historische Beispiele effektiver Industriepolitik wiederentdeckt und einer gründlichen Bewertung unterzogen.
In einer kürzlich erschienenen Untersuchung der Fachliteratur lenken die Ökonomin Réka Juhász sowie die Ökonomen Nathan J. Lane und Dani Rodrik die Aufmerksamkeit auf eine Reihe von Ansätzen, im Rahmen derer man (im Gegensatz zur Ermittlung bestimmter „nationaler Champions“) durch die Verlagerung von Wettbewerbsanreizen in Sektoren, die als strategisch wichtig angesehen wurden, einen Strukturwandel in Marktwirtschaften herbeiführen wollte. Das herausragendste Beispiel ist natürlich die Förderung aller jener Technologien, die in ihrer Gesamtheit die digitale Revolution ausmachen, durch das US-Verteidigungsministerium: dabei handelt es sich um eine äußerst erfolgreiche Maßnahme zur Operationalisierung der Ökonomie der nationalen Sicherheit.
Die Mitte zwischen Mikro- und Makroökonomie
Ob bei der Mobilisierung für einen Krieg oder dem (Wieder-)Aufbau hochentwickelter Produktionskapazitäten in Friedenszeiten - der Erfolg hängt von der Funktionsfähigkeit komplexer Lieferketten ab. Diese Tatsache war jedoch lange Zeit in Vergessenheit geraten - oder blieb zumindest unterschätzt. Erst nach den jüngsten Lieferketten-Schocks begann man in Wissenschaft, Politik und anderen Bereichen, dem komplizierten, kaum erforschten „Meso“-Bereich zwischen Mikro- und Makroökonomie mehr Aufmerksamkeit zu schenken.
Während sich die Mikroökonomie mit dem Verhalten einzelner Akteure (Unternehmen, Verbraucher, Arbeitnehmer, Investoren) befasst, beschäftigt sich die Makroökonomie mit dem Verhalten statistischer Aggregate (wie sie durch BIP, Nationaleinkommen und so weiter dargestellt werden). Der Raum dazwischen wurde jedoch weitgehend vernachlässigt, insbesondere im Hinblick darauf, wie er als dynamischer Kontext fungiert, in dem sich Wirtschaftspolitik entfaltet. Eine Ursache für diese Lücke könnte der allzu vereinfachende Glaube sein, man könne darauf vertrauen, dass die Märkte die effizienteste Lösung liefern, oder zumindest vertrauenswürdiger seien als korrumpierbare Politiker.
Das Problem, das die Aufmerksamkeit auf diesen Bereich lenkte, besteht in der Anfälligkeit einer Wirtschaft, deren Struktur auf Effizienz optimiert wurde. Die Covid-19-Pandemie machte deutlich, wie die langjährige Verpflichtung zur Maximierung der Kapitalrendite (zum Nutzen der Aktionäre und Führungskräfte) dazu führte, dass nur wenig Kapital in die Aufrechterhaltung von Pufferbeständen oder redundanten sekundären Quellen investiert wurde, mit denen man Angebotsschocks hätte auffangen können. Da es sich bei den systemischen Vorteilen dieser Investitionen um positive Externalitäten handelt, werden sie in den Berechnungen der einzelnen Unternehmen nicht berücksichtigt.
Darüber hinaus schränkte die Unkenntnis über die vernetzte Struktur des Wirtschaftssystems auch die Bemühungen ein, die systemische Anfälligkeit zu beheben. Aus diesem Grund ist es jetzt dringend erforderlich, die Wirtschaft als komplexes Gefüge von Produktionsnetzwerken zu verstehen, die sich als Reaktion auf spezifische Nachfrage und angebotsseitige Schocks dynamisch ausbilden.
Ein gutes Beispiel für eine derartige Aufklärung bietet die bahnbrechende Arbeit von Vasco Carvalho von der University of Cambridge und seinen Kollegen aus dem Jahr 2016, in der die „Ausbreitungseffekte“ des Großen Ostjapan-Erdbebens von 2011 nachgezeichnet werden, um dessen kumulative wirtschaftliche Auswirkungen zu erfassen. Die Studienautoren untersuchten, wie sich die „durch das Erdbeben und seine Folgen verursachte Störung auf vor- und nachgelagerte Lieferketten ausbreitete und direkte sowie indirekte Zulieferer und Kunden der von der Katastrophe betroffenen Unternehmen betraf“. Durch die Anwendung eines „allgemeinen Gleichgewichtsmodells“ von Produktionsnetzwerken waren sie in der Lage, „die gesamten makroökonomischen Auswirkungen des Schocks unter Berücksichtigung dieser Ausbreitungseffekte abzuschätzen“.
Diese Fokussierung auf Produktionsnetzwerke eröffnet der Wirtschaftswissenschaft neue Perspektiven. Mit diesem Zwischenbereich beschäftigten sich, entgegen dem damaligen Trend, auch zwei bekannte Ökonomen. Bei einem handelte es sich um den sowjetisch-amerikanischen Nobelpreisträger Wassily Leontief, der die erste Input-Output-Tabelle erstellte, um den Warenfluss von Primärressourcen zu Endprodukten darzustellen.
Heute legt das US Bureau of Economic Analysis jährlich nationale Input-Output-Tabellen vor, die jedoch zwangsläufig statisch und rückwärtsgewandt angelegt sind. Sie geben zwar Aufschluss über Veränderungen in der Wirtschaftsstruktur, bieten aber nicht den theoretischen Rahmen und die empirischen Informationen, die erforderlich sind, um zu verstehen, wie Schocks im System übertragen werden und wie die ökonomischen Attribute verschiedener Sektoren dynamisch interagieren.
Der zweite Pionier im Bereich der Mesoökonomie war der italienische Ökonom Luigi Pasinetti, der in seinem, in Structural Economic Dynamics beschriebenen, Ansatz verschiedene Wirtschaftssektoren durch ihre unterschiedlichen Elastizitäten hinsichtlich Nachfrage und Angebot in Bezug auf Preis und Einkommen sowie durch branchenspezifisches Produktivitätswachstum charakterisierte. Das Gesamtverhalten dieser Modellökonomie ergab sich durch das dynamische Ergebnis der Interaktion dieser Sektoren. Pasinettis Arbeit war jedoch rein konzeptionell und es fehlten sowohl Daten als auch entsprechende Rechenressourcen, um sie in der Praxis umzusetzen.
Mit der Digitalisierung des Wirtschaftslebens und der Verfügbarkeit von weitaus mehr Rechenkapazität schwinden die Grenzen, denen sich Pasinetti noch ausgesetzt sah, wodurch sich der Mesoökonomie neue Möglichkeiten eröffnen. Bei der Untersuchung von Lieferketten verspricht die Mesoökonomie, Leitlinien zur Ermittlung und Bewertung potenzieller Ausfallstellen und Ausbreitungskanäle zu bieten und die Aufmerksamkeit darauf zu lenken, wo Investitionen in Resilienz am dringendsten erforderlich sind. Die gleiche Art der Analyse auch für die Untersuchung von Finanznetzwerken von Bedeutung - wie das Problem der „systemrelevanten Finanzinstitutionen“ nach der globalen Finanzkrise 2008 gezeigt hat.
Eine weitere praktische Anwendung der Mesoökonomie besteht in der Abbildung der Abhängigkeiten, die industriepolitische Initiativen und ihre systemischen Folgen mit sich bringen. Da jede Anstrengung zum Wiederaufbau einer Hightech-Produktionsbasis in den USA auf zahlreiche Engpässe stoßen wird, können mesoökonomische Modelle dabei behilflich sein, zu antizipieren, wo Ko-Investitionen gezielt eingesetzt werden sollten.
Lesen Sie den zweiten Teil dieses Artikels, wenn Sie erfahren wollen, was für Bedeutung Lincolns Denkweise für die heutige Ökonomie und industrielle Strategien hat. Besonders für die Unternehmen spielt die Mesoökonomie eine wichtige Rolle, da sie ihren Fokus auf bestehende Beziehungen zwischen Unternehmen in Märkten, Lieferketten und Finanznetzwerken legt.
Übersetzung: Helga Klinger-Groier
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