Die US-saudische Beziehung begann 1933, ein Jahr nach der formellen Gründung des Königreichs. Die saudische Monarchie gewährte Standard Oil exklusive Explorationsrechte in der östlichen Provinz des Landes, und diese Partnerschaft führte 1938 zur Gründung von ARAMCO (der Arabian American Oil Company) und zur Entdeckung riesiger Ölvorkommen. In den Folgejahren befeuerte das Öl als Treibstoff für Panzer, Schiffe und Flugzeuge den von den USA angeführten Sieg im Zweiten Weltkrieg.
Obwohl Saudi-Arabien in diesem Krieg offiziell neutral war, hatte die US-Regierung das Land bereits 1943 als wichtiges Sicherheitsinteresse charakterisiert. Im Jahr 1945 traf sich US-Präsident Franklin D. Roosevelt mit dem saudischen König Abdulaziz Ibn Saud, und obwohl ihr Treffen von der wenige Tage zuvor stattgefundenen Konferenz von Jalta überschattet wurde, markierte es den Beginn einer dauerhaften strategischen Beziehung zwischen beiden Ländern.
Quidproquo
Obwohl der Begriff „Petrodollars“ einfach auf in Dollar bepreistes Öl verweist, nimmt er manchmal eine umfassendere Bedeutung an, weil die in Dollar bezahlten Exporteure diese Dollars zum Kauf von US-Staatsanleihen nutzen und so einen Beitrag zur Finanzierung der US-Handelsdefizite leisten. Ob dieses Arrangement als Quidproquo (für US-Sicherheitsgarantien) begann, ist sehr umstritten. Wieder angeheizt wurde die Debatte kürzlich durch Spekulationen, dass das Petrodollar-System am 9. Juni, dem 50. Jahrestag eines 1974 von US-Außenminister Henry Kissinger und dem saudische Prinzen Fahd bin Abdulaziz Al Saud unterzeichneten militärischen und wirtschaftlichen Pakts, formal abgelaufen sei.
Das Abkommen von 1974 leitete – durch Einrichtung gemeinsamer Kommissionen für die wirtschaftliche und militärische Zusammenarbeit – eine neue Ära enger Partnerschaft ein. Der Text verweist auf die Bemühungen der USA, Saudi-Arabien zur Fortsetzung der Ölförderung in den Mengen zu ermutigen, die erforderlich sind, um die weltweite Nachfrage zu stabilen, niedrigeren Preisen zu decken, und deutet strategische Interessen zur Verbesserung der politischen Beziehungen an, erwähnt jedoch weder die Abrechnung von saudischem Öl in Dollar oder den Kauf von Öl durch die USA im Tausch gegen saudische Investitionen in US-Staatsanleihen, noch diskutiert es als Gegenleistung abgegebene Sicherheitsgarantien ausdrücklich. Stattdessen war das erklärte Ziel des Abkommens die Schaffung einer strategischen Partnerschaft zur Stabilisierung der Region und zur Verbesserung der bilateralen Beziehungen.
Jedoch unternahmen US-Finanzminister William Simon und sein Stellvertreter Gerry Parsky einen Monat später eine Mission ins Königreich. Dies geschah unter dem Deckmantel einer umfassenderen diplomatischen Tour, die als Reaktion auf das arabische Ölembargo nach dem Arabisch-Israelischen Krieg von 1973 gestartet wurde. Simon war vor seinem Eintritt in den Staatsdienst als hochrangiger Manager bei Salomon Brothers tätig gewesen, wo er maßgeblich an der Entwicklung der Abteilung des Unternehmens für den Handel mit Staatsanleihen beteiligt war.
Salomon Brothers erlangte eine dominante Stellung im Handel mit US-Staatspapieren und veränderte dabei die Finanzlandschaft der Wall Street. Gemeinsam mit legendären Persönlichkeiten wie William „Billy“ Salomon und John Gutfreund begann Simon, Anleihen durch Risikobündelung zu emittieren. Laut Simon wurde Salomon Brothers auf diese Weise zu „einem aggressiven, risikofreudigen Unternehmen“.
Denselben verwegenen Stil (und die Erfahrung im Umgang mit komplexen Finanzinstrumenten) brachte Simon dann ins Finanzministerium mit. Bei dem viertägigen Zwischenstopp in Dschidda handelte sein Team eine vertrauliche Vereinbarung mit saudischen Regierungsvertretern aus, um den Einsatz von Rohöl als wirtschaftliche Waffe zu entschärfen. Die USA würden Öl von Saudi-Arabien kaufen, dem Land Militärhilfe leisten und es mit militärischer Ausrüstung versorgen, und die Saudis würden ihre Öleinnahmen in US-Staatsanleihen investieren. Bloomberg berichtete 2016 über die aus der Datenbank der National Archives erlangte geheime diplomatische Depesche.
Vierdimensionales Schach
Die Spekulation, dass die saudische Monarchie dabei ist, ihre Ölpreispolitik zu überarbeiten und sogar das Arrangement „Petrodollars gegen Sicherheit“ aufzugeben, bleibt unbestätigt. Es ist jedoch kein Geheimnis, dass der saudische Kronprinz Mohammed bin Salman (allgemein als MBS bekannt) und US-Regierungsvertreter über ein umfassenderes Verteidigungsabkommen verhandelt haben, das weitreichende geopolitische Implikationen haben wird.
Dieses umfassendere Abkommen zielt darauf ab, ein gegenseitiges Verteidigungsbündnis zu formalisieren, den USA Zugang zu saudischem Territorium zu gewähren, chinesische Militärbasen in Saudi-Arabien zu verbieten, die saudisch-israelischen Beziehungen zu normalisieren und Unterstützung für ein saudisches ziviles Atomprogramm zu leisten. Da der Vertrag vor dem 7. Oktober 2023 in Arbeit war, betrachten viele führende US-Politiker die Bestimmung über die Normalisierung der saudisch-israelischen diplomatischen Beziehungen als Motiv für den Hamas-Angriff auf Israel.
Das Königreich hat als Reaktion auf den Krieg tatsächlich sein Engagement für die palästinensische Sache bekräftigt und ein Ende der israelischen Militäraktivitäten im Gazastreifen gefordert. Es hat deutlich gemacht, dass es die Schaffung eines unabhängigen palästinensischen Staates innerhalb der Grenzen von vor 1967 mit Ostjerusalem als Hauptstadt als Voraussetzung für die Normalisierung der Beziehungen zu Israel ansieht.
Die Geschichte wiederholt sich. Die gleichen Fragen spielten bereits vor 79 Jahren beim Treffen zwischen Roosevelt und König Saud an Bord der USS Quincy im Suezkanal eine wichtige Rolle. In Erwartung eines zukünftigen Landkonflikts lehnte der Monarch jüdische Siedlungen im Nahen Osten als Lösung für den Holocaust der Nazis entschieden ab.
Unabhängig vom möglichen Ablaufdatum einer eventuellen früheren Vereinbarung könnte Saudi-Arabien frühere Zusagen theoretisch jederzeit brechen, indem es sich zum Beispiel entscheidet, keine US-Staatsanleihen mehr zu halten oder Öl nicht mehr in Dollar zu bepreisen. Schließlich hat das Königreich Ambitionen, sich als regionale Macht zu etablieren, und dies erfordert einen komplexen Balanceakt. Saudi-Arabien ist bestrebt, dem Einfluss des Iran und der Türkei entgegenzuwirken und zur militärischen und wirtschaftlichen Unterstützung strategische Allianzen zu den USA aufrechtzuerhalten. Zugleich jedoch prüft es vertiefte wirtschaftliche Beziehungen zu China, das im Rahmen seiner Neuen Seidenstraßeninitiative stark in die Region investiert.
Dieser duale Ansatz erfordert eine sorgfältige Steuerung der regionalen Dynamik und der Beziehungen zu anderen wichtigen Akteuren – insbesondere dem Iran, Israel und der Türkei. Es könnte für Saudi-Arabien sinnvoll sein, Geschäfte mit Ländern wie China, zu denen es bedeutende grenzüberschreitende Beziehungen unterhält, in den Währungen dieser Länder abzuwickeln, auch wenn es sich dabei nicht um die weltweit wichtigsten, verbreitetsten und liquidesten Währungen handelt. Diese Diversifizierungsstrategie könnte einen Wandel in der globalen Handelsdynamik signalisieren. Alternativ könnte Saudi-Arabien die Drohung, Öl in alternativen Währungen zu fakturieren, als Hebel nutzen, um sich einen besseren Deal mit den USA zu sichern oder um sein Ziel einer Zwei-Staaten-Lösung für den Israel-Palästina-Konflikt voranzutreiben.
Währungsroulette
Die Glaubwürdigkeit dieser Drohung hängt davon ab, inwieweit Saudi-Arabien bereit ist, seine Wirtschaftsströme von den USA weg zu diversifizieren. Darüber hinaus könnten die Saudis aus Angst vor möglichen US-Sanktionen bei die saudisch-amerikanischen Beziehungen belastenden Meinungsverschiedenheiten über Menschenrechte und Demokratie nicht mehr so viel Dollars halten wollen wie bisher.
Natürlich betrachten einige Experten Sanktionen nicht als berechtigte Sorge. Laut Jeffrey Snider übersehen viele Kommentatoren die entscheidende Rolle des Eurodollar-Systems, das durch Bankeinlagen außerhalb der USA ein dezentrales Netzwerk dollardenominierter Vermögenswerte schafft, welches die Fähigkeit der USA zur wirksamen Durchsetzung ihrer Sanktionen begrenzt. Brad Setser vom Council on Foreign Relations weist allerdings darauf hin, dass Saudi-Arabien seine Anlagenkäufe seit 2014, als seine Leistungsbilanzüberschüsse Defiziten zu weichen begannen, durch Investitionen in Bankeinlagen und Aktien sehr wohl diversifiziert hat.
Im Überblick betrachtet (siehe Diagramm 1 unten) erkennt man, dass Saudi-Arabien kein ständiges Überschussland ist. Während seine Überschüsse mit dem Ölembargo von 1973 zunahmen, gingen diese ab Anfang der 1980er Jahre – nach dem zweiten Ölpreisschock von 1979, der auf die iranische Revolution folgte – bis 2000 zurück, als hohe Staatsausgaben für öffentliche Dienste, Subventionen, Infrastrukturprojekte und das Militär mit fallenden Ölpreisen zusammenfielen.
Die saudische Regierung hat in dem Bestreben, die Wirtschaft des Königreichs zu diversifizieren und das soziale Wohl zu steigern, ihre Ausgaben an mehreren Fronten erhöht. Die der Ausweitung öffentlicher Dienstleistungen zugrundeliegende Überlegung war, eine gesündere, besser ausgebildete Bevölkerung aufzubauen, die zu einer weniger ölabhängigen Wirtschaft beitragen und von ihr profitieren könnte. Insbesondere die Investitionen in die Bildung waren darauf ausgerichtet, die junge, schnell wachsende Bevölkerung des Königreichs mit Fähigkeiten auszustatten, die für verschiedene Sektoren jenseits des Öls geeignet sind.
Es erfolgten von den 1980er Jahren bis ins Jahr 2000 zudem große Investitionen in den Ausbau der Infrastruktur, wobei der Schwerpunkt auf dem Bau und die Modernisierung von Straßen, Brücken und Versorgungsleitungen lag. Dies sollte die Wirtschaftsaktivität fördern, den Waren- und Personenverkehr erleichtern und die Lebensqualität verbessern. Ziel dabei war nicht nur, das Wirtschaftswachstum zu fördern, sondern auch, verschiedene Regionen nahtloser in die nationale Wirtschaft zu integrieren.
Angesichts der Bedrohung durch die regionale Instabilität nach dem Iran-Irak-Krieg von 1980-1988 und dem Golfkrieg von 1990-1991 erhöhte Saudi-Arabien seine Militärausgaben. Der Konflikt zwischen dem Iran und dem Irak hatte 500.000 Menschenleben gekostet und die Instabilität im Nahen Osten verstärkt, was Bedenken über mögliche Dominoeffekte und Veränderungen in den regionalen Machtverhältnissen aufkommen ließ.
Der Golfkrieg schuf dann eine Konfliktlage direkt vor den Toren des Königreichs. Die Invasion Kuwaits durch den Irak bedrohte nicht nur das regionale Machtgleichgewicht, sondern stellte aufgrund der geografischen Nähe auch eine direkte Sicherheitsbedrohung für Saudi-Arabien dar. Das aggressive Verhalten Saddam Husseins war Grund genug für das Königreich, in großem Umfang in die Modernisierung seiner Luft- und Bodentruppen und die Stärkung seiner Seestreitkräfte zu investieren.
Auf der Suche nach Sicherheit
Im letzten Jahrzehnt zeichneten sich ähnliche Herausforderungen ab, bei denen die Geopolitik eine wichtige Rolle spielte. Im Jahr 2014 erlebte die Welt hauptsächlich aufgrund eines durch den Boom bei der US-Schieferenergie verursachten Überangebots an Öl einen dramatischen Rückgang der Ölpreise. Die Steigerung der US-Produktion störte die globale Ölpreisstabilität und stellte Saudi-Arabien und andere traditionelle Ölexportländer vor Herausforderungen.
In Reaktion auf diesen wirtschaftlichen Druck – und als Teil einer breiter angelegten Strategie zur Minderung der Auswirkungen volatiler Ölpreise – leitete Saudi-Arabien seine Vision 2030 ein. Der Plan sieht vor, die saudi-arabische Wirtschaft durch eine auf hohe Investitionen in Sektoren wie Gesundheit, Bildung, Infrastruktur und Tourismus sowie in neue Industrien gestützte Diversifizierung aus der Abhängigkeit vom Öl zu befreien.
Mehrere öffentliche Verkehrsprojekte sind im Gange, um die Infrastruktur des Landes zu modernisieren und auszubauen. Dazu gehören die Metro in Riad – ein Netz aus sechs Linien zur Entlastung des Verkehrs in der Hauptstadt –, das Metro- und Bussysteme umfassende Jeddah Public Transportation Program in Dschidda und die Metro in Mekka zur Bewältigung des Pilgerverkehrs während des jährlichen Hadsch. Es gibt auch Investitionen in Eisenbahnen (wie die Haramain High-Speed Railway) und Pläne für eine künftige Ausweitung des Schienennetzes durch Saudi Arabia Railways, was den Wunsch der Regierung widerspiegelt, die großen Städte und Wirtschaftszentren miteinander zu verbinden. Ergänzt werden diese Bemühungen durch städtische Bussysteme und nachhaltige Verkehrslösungen wie die, die für NEOM (Neo Mustaqbal) – eine geplante „intelligente“ Megastadt – vorgeschlagen werden.
Obwohl sie an frühere große Ausgabeninitiativen erinnert, stellt die Vision 2030 einen transformativeren Ansatz zur Diversifizierung der saudi-arabischen Wirtschaft dar, da der Schwerpunkt auf der Förderung von Sektoren wie Technologie, erneuerbaren Energien und Tourismus liegt, die in vergangenen Jahrzehnten keine großen Schwerpunkte waren. Geplant ist nun, die Abhängigkeit vom Öl durch Förderung neuer Industrien und Einnahmequellen drastisch zu reduzieren, während sich frühere Bemühungen weitgehend auf den Erdölsektor stützten.
Gleichzeitig haben sich die Sicherheitsbedenken Saudi-Arabiens aufgrund neuer Konflikte in der Region vervielfacht. Die saudische Militärintervention von 2015 zur Unterstützung der jemenitischen Regierung gegen die Huthi-Rebellen erforderte erhebliche Militärausgaben, und anschließend musste sich das Königreich mit dem Aufstieg des Islamischen Staates auseinandersetzen, der bedeutende Gebiete im Irak und in Syrien eroberte. Diese und andere Entwicklungen erforderten höhere Verteidigungsausgaben und eine strategische Neuaufstellung, um der wachsenden Bedrohung durch den Terrorismus und die regionale Instabilität zu begegnen.
Die Implikationen eines unwahrscheinlichen Szenarios
Trotz des Rückgangs und der zeitweisen Umkehr des Außenhandelsüberschusses Saudi-Arabiens seit 2014 liegt der kumulative Leistungsbilanzsaldo nahe bei 1,5 Billionen Dollar (siehe Diagramm 1), was auf erhebliche Dollarbestände hinweist. Selbst wenn das Königreich in Eurodollars diversifiziert hat, statt vorwiegend US-Staatsanleihen zu halten, könnten Sekundärsanktionen ausländische Verwahrer von Dollars außerhalb der USA dazu verpflichten, die Nutzung dieser Vermögenswerte zu blockieren oder anderweitig einzuschränken. Es ist daher für die Saudis unmöglich, das Risiko von über den US-Dollar ausgeübtem Zwang vollständig zu ignorieren.
Darüber hinaus gibt es weitere Gründe, warum Saudi-Arabien auch in Zukunft große Dollarreserven halten dürfte. Ein wichtiger Faktor ist, dass der Wechselkurs des Rial an den Dollar gekoppelt ist. Wie im Diagramm 2 unten gezeigt, wurde die Dollarbindung des Rial aufgegeben, als 1971 das Bretton-Woods-System zusammenbrach, nachdem US-Präsident Richard Nixon die Konvertibilität des Dollars in Gold ausgesetzt hatte. Saudi-Arabien reagierte, indem es zu einem floatenden Wechselkurs überging. Sein Wechselkursregime war allerdings nicht völlig flexibel, da es an die Sonderziehungsrechte des Internationalen Währungsfonds gekoppelt war, deren Wert auf einem gewichteten Durchschnitt der wichtigsten internationalen Währungen basiert. Im Jahr 1986 kehrte Saudi-Arabien zur Dollarbindung zurück. Die Aufrechterhaltung eines festen Wechselkurses zum Dollar erfordert große Dollarreserven, da die Währungsbehörden in der Lage sein müssen, am Devisenmarkt zu intervenieren (indem sie Dollars gegen ihre Landeswährung eintauschen), um vom Markt ausgehendem Druck oder spekulativen Angriffen zu begegnen.
Diese Abhängigkeit vom Dollar fördert zwar momentan die wirtschaftliche Stabilität und Sicherheit, aber positioniert Saudi-Arabien zugleich an einem entscheidenden Scheideweg, an dem jede größere Veränderung der Ölpreisstrategie Welleneffekte haben könnte. Würde Saudi-Arabien Öl in anderen Währungen als dem Dollar bepreisen, wäre der unmittelbare Einfluss auf die Dollar-Hegemonie aufgrund des bescheidenen Anteils des Öls am Welthandel wahrscheinlich begrenzt. Die breiteren Auswirkungen könnten jedoch dennoch erheblich sein. Eine Abkehr vom Dollar könnte andere Rohstoffmärkte beeinflussen, die globale Finanzstabilität beeinträchtigen und die Dynamik internationaler Handelsabkommen verändern. Falls Russland, Saudi-Arabien und die übrigen großen Ölproduzenten der Welt (außer den USA) alle vom Petrodollar abrücken, sind unvorhersehbare Konsequenzen unvermeidlich.
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