Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Herr Callies, der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) beschäftigt sich in einem aktuellen Gutachten mit den Auswirkungen TTIPs für den deutschen und den europäischen Umweltschutzstandard. Ist TTIP umweltfreundlich?
Christian Calliess: TTIP befindet sich noch in der Verhandlungsphase. Eine abschließende Beurteilung der Auswirkungen von TTIP auf die deutschen und europäischen Umweltschutzstandards ist deshalb nicht möglich. Zudem formuliert TTIP weitgehend nur das Verfahren für die weitere Zusammenarbeit. Welche konkreten Entscheidungen daraus folgen werden, ist erst in der Zukunft abzusehen. Umso wichtiger ist daher die genaue Analyse der Verfahren: Mit TTIP soll eine „tiefe Integration“ angestrebt werden, indem über den Abbau von Zöllen hinaus auch Gesetze und untergesetzliches Regelwerk sowie nicht-staatliche Normierungen und technische Normen einander angeglichen werden. Das soll durch die sogenannte „regulatorische Kooperation“ geschehen. In einem Regulierungsrat sollen Informationen ausgetauscht und darüber verhandelt werden, wie Handelshemmnisse in Form von Regulierungen abgebaut werden können.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Könnte das zum Nachteil der deutschen Umweltstandards werden?
Christian Calliess: Ob dies negative Auswirkungen auf deutsche und europäische Umweltschutzstandards haben wird, hängt davon ab, wie stark die Stimme der Schutzinteressen in der regulatorischen Zusammenarbeit sein wird. Es besteht ein gewisses Risiko, dass neu geplante, ambitionierte Regelungen durch die Regulierungszusammenarbeit verzögert oder verwässert werden. Dass diese Befürchtungen nicht aus der Luft gegriffen sind, zeigen Erfahren aus der Vergangenheit, zum Beispiel die Interventionen der US-Regierung gegen die europäische Chemikalienregulierung.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Während Deutschland auf das Vorsorgeprinzip setzt, wird in den USA zunächst erst einmal eine Zulassung erteilt, auch wenn Zweifel bestehen. Erst, wenn eine Studie nachweisen kann, dass ein Produkt etc. wirklich schädlich ist, wird die Zulassung entzogen. Für wie wahrscheinlich halten Sie es, dass sich die USA in Sachen Umweltschutzrichtlinien auf die Verfahrensweise in Europa einlässt?
Christian Calliess: Es ist nicht davon auszugehen, dass TTIP dazu führt, dass in den USA das Vorsorgeprinzip eingeführt wird. Generell gibt es im amerikanischen Recht weniger übergeordnete Rechtsprinzipien als im europäischen. Daher könnte ein vertraglich festzuschreibendes Vorsorgeprinzip in den USA auch anders aufgefasst werden als in Europa – als geschriebenes und strikt anzuwendendes Recht, während es in Europa eher eine Zielsetzung darstellt, die mit anderen Aspekten abzuwägen ist. Gegenwärtig sehen die Verhandlungspapiere vor, dass sowohl der europäische Ansatz als auch der amerikanische „science-based approach“ nebeneinander genannt werden. Ob dies dazu führt, dass Regelungen, die aus Vorsorgegründen erlassen werden, von den USA akzeptiert werden, bleibt abzuwarten. In der Praxis gibt es bereits einige Beispiele für Handelsstreitigkeiten vor der WTO zwischen den USA und der EU aus diesem Grund, wie etwa die Verabreichung wachstumsfördernder Hormone bei Tieren und gentechnisch veränderte Organismen (GVO).
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Wo gibt es die größten Unterschiede zwischen den USA und der EU in Sachen Umwelt und Gesundheit?
Christian Calliess: Es gibt eine Vielzahl von Bereichen, in denen das Schutzniveau in den USA und in Europa unterschiedlich ist. Dazu zählen zum Beispiel Chemikalien, Kosmetika, Pflanzenschutzmittel und Biozide, die in der EU keine PBT- und CMR-Stoffe enthalten dürfen, aber auch gentechnisch veränderte Organismen und generell Lebensmittel.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Keystone XL und Vattenfall zeigen, dass Umweltschutz für den Staat mit dem geplanten Investitionsschutz teuer werden kann. Wenn durch TTIP mehr Klagen gegen den Staat drohen, ist dann nicht davon auszugehen, dass die Umweltregularien zukünftig auch vom Staat lascher ausgelegt werden?
Christian Calliess: Die Gefahr, dass TTIP dazu führt, dass Gesetze „lascher“ ausgelegt werden könnten, sieht der SRU eher nicht als gegeben an. Was in der Praxis allerdings bereits vorgekommen ist, ist, dass Staaten durch die Angst vor Schadensersatzklagen davon abgehalten werden, gemeinwohlorientierte Regelungen zu treffen. Ein Beispiel dafür war, dass die neuseeländische Regierung das In-Kraft-Treten einer sogenannten „plain packaging“-Regulierung zurückgestellt hat, um abzuwarten, wie das anhängige Schiedsgerichtsverfahren zwischen Philip Morris und Australien über eine vergleichbare Regelung ausfallen würde. Ganz allgemein wertet der SRU in diesem Zusammenhang den Vorschlag der EU Kommission, die bisherigen Ad-Hoc-Schiedsgerichte durch einen institutionalisierten Schiedsgerichtshof abzulösen, als einen wichtigen Schritt. Dieser könnte nicht nur im Welthandel Vorbildfunktion haben, sondern auch zur Vermeidung problematischer Entscheidungen führen.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Der Streit um Hormonfleisch aus den USA ist noch nicht in Gänze geklärt. Müssen wir durch TTIP bald mit Hormonfleisch in der EU rechnen?
Christian Calliess: In dem speziellen Fall des Einsatzes wachstumsfördernder Hormone in der Tiermast hat sich die EU bislang nicht der Rechtsauffassung der USA angeschlossen, obwohl bereits mehrere Urteile der WTO sie dazu verurteilt haben, den Import von Hormonfleisch zuzulassen. Inzwischen wurde ein wirtschaftlicher Ausgleich für das Importverbot geschaffen, indem die Importquote für US-amerikanisches Rindfleisch in die EU erhöht wurde. Da der Risikobewertungsmaßstab in TTIP in dem einschlägigen SPS-Kapitel dem des WTO-Rechts entspricht, ändert sich nichts an dieser Rechtslage. Es ist daher nicht davon auszugehen, dass die EU in der Frage des Hormonfleisches nachgibt.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Wo ist Ihrer Meinung nach der Umweltschutz in den USA höher als in der EU?
Christian Calliess: In den USA gelten höhere Standards bei einigen Luftqualitäts- und Abgasstandards, wie der VW-Skandal gezeigt hat. So herrschen in den USA klarere Regeln bezüglich der Beschränkungen von Stickoxid-Emissionen aus Dieselmotoren als in der EU. Strenger geregelt ist auch die Energieeffizienz von Elektromotoren. Sonnenschutzcremes gelten in den USA als rezeptfreie Arzneimittel und werden durch die Arzneimittelbehörde FDA streng auf Gesundheitsrisiken geprüft. In der EU gelten Sonnenschutzmittel hingegen als Kosmetika und müssen den Vorgaben für Kosmetika genügen.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Wurden Sie jemals von der Bundesregierung bzw. der EU-Kommission zu Beratungszwecken angefragt?
Christian Calliess: Der Auftrag des SRU lautet, die Bundesregierung zu beraten. Dies kann durchaus auch mal auf Anfrage in den verschiedensten Formen geschehen. Diese reichen von vollständigen Gutachten, zum Beispiel zum sogenannten Fracking zur Schiefergasgewinnung, über die Einbeziehung in Politikprozesse, zum Beispiel in die Entwicklung des Integrierten Umweltprogramms durch das BMUB bis hin zur Diskussion von Einzelfragen, zum Beispiel in Anhörungen des Bundestages oder auf Tagungen. Abgesehen von Anfragen greift die Bundesregierung auch Vorschläge des SRU in der Politikumsetzung auf. Aktuell etwa bei der Entwicklung einer Stickstoffstrategie, die der SRU in seinem Stickstoffgutachten empfohlen hatte. Für die europäische Ebene hat der SRU hingegen keinen Auftrag, jedoch haben seine Arbeiten natürlich auch europäische Bezüge. Diese fließen möglicherweise dann vermittelt über die Bundesregierung in die deutschen Positionen im Rat der EU ein. Jedoch ist der SRU kein europäischer Akteur. Wenn überhaupt, dann wurde der SRU auf Initiative deutscher Abgeordneter vom Europäischen Parlament als Sachverständiger gehört, wie etwa zuletzt zu den im Umweltgutachten 2012 vorgeschlagenen Elektro-LKWs.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Hat die EU für die Verhandlungen ernstzunehmende Berater in Sachen Umwelt und Gesundheit?
Christian Calliess: Die Europäische Kommission hat für die TTIP-Verhandlungen eine „Advisory Group“ berufen. Darin sind verschiedene Interessen ausgewogen repräsentiert. Zu den Beratern zählen neben Wirtschaftsvertretern auch Vertreter von Umwelt- und Verbraucherschutzorganisationen sowie Gewerkschaften. Daneben wird die DG Trade bei den TTIP-Verhandlungen von anderen Generaldirektionen, also auch der DG Umwelt unterstützt.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Erhöhen die TTIP-Verhandlungen die Chance für Glyphosat, eine weitere Zulassung in der EU zu erhalten?
Christian Calliess: Glyphosat ist zurzeit in der EU zugelassen. Gegenwärtig wird geprüft, ob die Genehmigung für den Pflanzenschutzmittelwirkstoff über den 30. Juni 2016 hinaus verlängert werden soll. Das ist zunächst und vorrangig ein EU-interner Prozess, der unmittelbar wenig mit TTIP zu tun hat. Als die Verlängerung dieser Zulassung beantragt wurde, ging man zunächst davon aus, dass sie erteilt wird. Überraschend ist daher gegenwärtig eher, dass es unter Berufung auf das Vorsorgeprinzip gelungen ist, die erneute Zulassung zu einem politischen Thema zu machen. Inzwischen haben sich mehrere Mitgliedstaaten (Niederlande, Frankreich, Schweden) kritisch zu einer erneuten Zulassung geäußert. Aus dem Berichterstatterland Deutschland und von der Europäischen Kommission kommt hingegen der Wunsch der Verlängerung der Zulassung. In TTIP ist kein eigenes Kapitel über Pestizide vorgesehen. Es wird nur sehr allgemein über Pestizide diskutiert.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Wo sehen Sie die größte Gefahr durch TTIP?
Christian Calliess: TTIP könnte vor allem dazu führen, dass geplante Regelungen zum Schutz der Umwelt, von Verbrauchern verzögert oder mit einem niedrigeren Schutzniveau beschlossen werden. Frühere Erfahrungen wie beispielsweise die geplante EU-Regelung zu endokrinen Disruptoren zeigen, dass sich die US-Regierung aktiv zum Beispiel im WTO-Rahmen gegen geplante Regelungen zum Schutz der Umwelt wenden, wenn diese zulasten der US-amerikanischen Industrie wirken. Durch die regulatorische Kooperation und insbesondere den in diesem Rahmen vorgesehenen Regulierungsrat – der aber nicht den Gesetzgeber ersetzt, sondern nur beratend tätig wird – bietet sich eine zusätzliche Möglichkeit, solche Bedenken geltend zu machen.
Durch die Investor-Staat-Schiedsgerichtsbarkeit entstehen ähnliche Gefahren. Mögliche Klagen könnten die EU davon abhalten, Regelungen zu treffen, weil sie als Verschlechterung des Investitionsumfelds von Schiedsgerichten als Enttäuschung von legitimen Erwartungen („legitimate expectations“) gewertet werden könnten.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Ist das bei Ceta auch absehbar?
Christian Calliess: Ja, bei CETA bestehen vergleichbare Befürchtungen.
Christian Calliess ist Mitglied im Sachverständigenrat für Umweltfragen und arbeitet am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Europarecht der Freien Universität Berlin.
