Diesel-Skandal: Auto-Industrie in Europa in ihrer Substanz bedroht

Die immer neuen Facetten des Diesel-Skandals sind das Ergebnis einer falschen Industriepolitik in Europa. Die Zukunft der gesamten Branche ist düster.

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Die Bundesregierung hat für den 2. August einen Diesel-Gipfel angekündigt. Was im Vorfeld bekannt geworden ist, lässt nichts Gutes erahnen. Mit Software-Updates soll die ganze Problematik ‚bereinigt‘ werden. Die wirklichen Probleme kommen nicht zur Sprache.

Es ist bald zwei Jahre her, seit der VW-Diesel-Skandal bekanntgeworden ist. Es ist der wohl größte Skandal in der deutschen Wirtschaft seit dem Zweiten Weltkrieg. Was anfänglich nach einem Unternehmensskandal eines einzigen Herstellers aussah, allerdings des größten der Welt, hat über die Zeit hinweg völlig neue Größenordnungen, Aspekte und Einsichten offenbart.

Es ist im Ursprung ein Unternehmensskandal, der praktisch die gesamte europäische Autoindustrie betrifft. Es geht um die Verletzung von Vorschriften durch vorsätzlichen Betrug bei hochstandardisierten Tests. Nur durch diesen Betrug konnten die regulatorisch vorgeschriebenen Emissionsgrenzwerte eingehalten werden. In Wirklichkeit werden sie weit überschritten. Das hat Konsequenzen für die Gesundheit der Bevölkerung.

Diese offenbar mindestens ein Jahrzehnt umfassende Praxis gefährdet eine Schlüsselindustrie. Die Autoindustrie ist die wichtigste verbliebene europäische Industrie, die es noch gibt. Viele andere europäische Industrien sind durch China über ungleichen Tausch (statt über Freihandel) sowie durch technologisch überlegene Gegner einerseits aus Ostasien, vor allem aus Korea, Japan und Taiwan, sowie andererseits aus den Vereinigten Staaten flachgewalzt worden. Dieser breite industrielle Aderlass wird weitergehen, weil die Grundlagen die gleichen sind und von den politischen Entscheidungsträgern in Europa nicht im Ansatz erkannt worden sind. Die deutsche und europäische Autoindustrie könnten den gleichen Weg beschreiten. Das Terrain ist jedenfalls vorbereitet – besonders durch den Diesel-Skandal. Neue Technologien im Antriebsbereich, neue Marktstandards durch China und neue Geschäftsmodelle könnten kombiniert sehr wohl eine Branchen-Disruption hervorrufen, wie dies anderswo bereits geschehen.

Zunächst ist der Skandal dort ausgebrochen, wo die ganze Technik entwickelt wurde. Der Volkswagen-Konzern war der Innovator und Vorreiter der modernen Diesel-Technologie im Personenwagen-Bereich, welche auf Direkteinspritzung kombiniert mit Turboaufladung beruht. 1990 führte Audi diese Technologie beim Audi 100 ein. Nach dem Wechsel von Ferdinand Piech zu Volkswagen wurde die Technologie auch bei VW auf breiter Basis eingeführt. Auch bei den Benzin-Motoren war der Konzern später federführend in der Entwicklung von Direkteinspritzern mit Schichtladung und Turbomotoren. Der Aufstieg zum größten Autokonzern der Welt gründete seit 1990 (Diesel-Direkteinspritzer) bzw. 1999 (Benzin-Direkteinspritzer) essentiell auf diesen Technologien, auf hohen Forschungs- und Investitionsquoten und in den letzten Jahren vor allem auf dem Erfolg in China. Der Vorteil beider Motoren-Technologien ist das hohe Drehmoment und damit die Leistungsfähigkeit bei Beschleunigung. Dieselmotoren sind zudem sehr robust und langlebig und haben bis heute einen signifikant niedrigeren Verbrauch als Benzinmotoren. Sie sind aber aufwendiger in der Herstellung und dadurch deutlich teurer.

Was Volkswagen in den 1990er Jahren auf der Absatzseite ausnutzte, war eine zusätzliche Arbitrage-Möglichkeit, die sich aus der seit 1973 gültigen Besteuerung von Treibstoffen in EU-Ländern ergab. Die Treibstoffe werden nicht nach dem Energiegehalt, sondern nach dem Volumen besteuert. Die Privilegierung von Diesel kam, neben der Verringerung der Erdölabhängigkeit, aus dem Wunsch, der Landwirtschaft und dem Transportgewerbe zu helfen. Das waren zwei Sektoren, die durch den Erdölschock von 1973 besonders stark getroffen worden waren. Der Diesel-Pionier in dieser Phase bis 1990 war Frankreich. Dort war der energiereichere Diesel zusammen mit wenigen anderen EU-Ländern steuerlich privilegiert und deutlich billiger als Benzin. Zum Minderverbrauch kamen also noch die niedrigeren Spritkosten. Der europäische Automarkt ist ein Flottenmarkt, sodass viele gewerbliche Unternehmen rasch den Vorteil der geringeren Betriebskosten für ihren Flottenpark erkannten und ausnutzten.

Technische Fortschritte förderten die Ausdehnung der Dieseltechnologie. Vor allem die Einführung von Common-Rail-Motoren (ab 1998), der Vierventiltechnik und die Kombination mit Piezo-Einspritzdüsen erlaubten höhere Einspritzdrücke sowie eine gleichmäßigere und bessere Verbrennung. Sie reduzierten zusammen mit später eingeführten Partikelfiltern die Partikelemissionen und reduzierten auch das dieseltypische Nageln drastisch, das bei der Fahrt als störend empfunden wird. Der Diesel konnte sich dadurch in den 2000er Jahren auch bei Privatfahrzeugen und vor allem im Premium-Segment durchsetzen. Mercedes, BMW und Audi waren diesbezüglich praktisch gleichzeitig Vorreiter, während Volkswagen länger an der Pumpe-Düse-Einspritztechnik mit ihrem rauen Motorlauf festhielt. Die Explosion der Erdölpreise in den 2000er Jahren veranlasste viele Käufer, auf den Diesel umzusteigen, und gab einen zusätzlichen Anstoß.

Es ist also nicht so, dass die Hersteller von allem Anfang an gezwungen worden wären, auf den Diesel auszuweichen. Frankreich und andere Länder führten die steuerliche Privilegierung aus Gründen ein, die nichts mit dem Personenverkehr zu tun hatten. Audi und Volkswagen unter dem Vorstandsvorsitzenden Piech waren in den 1990er Jahren die Innovatoren, welche das technologische Potential für diese Arbitrage ausnutzten. Der FIAT-Konzern, die andere große Gruppe mit innovativer Technologie im Diesel-Bereich damals, verkaufte das Patent für die Common-Rail Technologie an die Bosch-Gruppe. Von dort gelangte sie zu den großen drei deutschen Premium-Marken. FIAT hatte sich in den 1990er Jahren zu einer Fokussierung auf Kleinwagen entschieden, wo der Diesel nicht speziell begünstigt ist.

Einen zweiten regulatorischen Schub für den Diesel gab die Übereinkunft der Europäischen Union mit der Europäischen Autohersteller-Vereinigung ACEA von 1998. In der EU wurden die nationalen CO2-Ziele fast als identisch mit Klimaschutz gleichgesetzt. Und der CO2-Ausstoß wurde auch für die Autoindustrie zur hauptsächlichen Orientierungsgröße. In der EU-Regulation von 1999 wurde den Mitgliedstaaten ein Zertifikat vorgeschrieben, welches dem Käufer die Einstufung nach dem CO2-Ausstoß als praktisch alleiniges Kriterium für den Umweltschutz suggerierte. Bei diesen Umweltplaketten schnitten Dieselmotoren praktisch immer am besten ab. Zusätzliche EU-Länder führten wie das Vereinigte Königreich 2001 eine Verbilligung des Diesel-Treibstoffs ein. In vielen Ländern schlossen sich darüber hinaus noch Vorteile bei der Kfz-Steuer und bei Versicherungsprämien für den Diesel an. Durch finanzielle Anreize bei Plaketten wurde somit der Verkauf von Diesel-Fahrzeugen noch weiter angekurbelt. Seither expandierte der Dieselanteil auf breiter Front und praktisch über alle Länder in der EU hinweg.

Bei den Neuzulassungen erreichte der Diesel 2010/11 den Höhepunkt. Seither ist er leicht gesunken, wobei in einzelnen Märkten starke Rückgänge zu verzeichnen sind. Im Bestand dagegen hat sein Anteil immer noch zugenommen und wird weiter steigen. Der Bestand ist viel schwerfälliger als die Neuzulassungen. Es fallen die laufend alten Benziner ohne Direkteinspritzung weg und werden durch im historischen Vergleich immer noch hohe Dieselanteile ersetzt. Benziner ohne Direkteinspritzung sollten, wenn sie ordnungsgemäß gewartet sind, sehr wenig lokal wirksame Schadstoffe emittieren.

Diesel-Motoren sind heute in Europa klar fokussiert und in einigen Segmenten praktisch abwesend, in anderen dafür aber dominant. Grob zusammengefasst und im Einzelfall möglicherweise davon abweichend kann der Diesel als Motor für teurere Autos charakterisiert werden. Er ist auf das Premium-Segment, großvolumige Motoren für große PKWs, natürlich auf den Flottenmarkt, dann in den wachstumsstarken Segmenten wie große SUVs, große Vans, Nutzfahrzeuge und Wohnmobile konzentriert. Den Benzinern bleiben die Klein- und Kleinstwagen, ein Teil der Kompaktklasse sowie die Minivans und kleinen SUVs. Dort ist der Dieselmotor in der Anschaffung zu teuer und die Einsparung bei den Betriebskosten geringer. Die folgenden beiden Grafiken zeigen die Anzahl der Fahrzeuge mit Dieselmotoren und deren Anteil nach Marktsegmenten für Deutschland.

Die Diesel, ursprünglich konzentriert auf Motoren für Transportbedürfnisse wie Traktoren, Last- und Lieferwagen, Schiffe, haben sich in Europa, und nur dort, in Motoren für die Luxus- oder Lifestyle Personenwagen (PW) verwandelt. Diese Sonderentwicklung der Motorisierung von Personenwagen in Europa, die keinerlei Entsprechung in den USA, Japan oder China hat, wurzelt einerseits in der steuerlichen Privilegierung des Diesel-Treibstoffs. Was hinzukommt, ist die fast exklusive Fokussierung auf nationale bzw. auf EU-weite CO2-Ziele in der Europäischen Union, und drittens die fehlende Kontrolle und Überwachung dieser Ziele durch internationale und nationale Aufsichtsbehörden.

Die EU-Vorschriften unterscheiden sich schon im Grundsatz erheblich von denjenigen in den USA oder in Japan. Die amerikanischen Vorschriften lassen einen relativ hohen CO2-Ausstoß zu. Sie sind aber restriktiv für den Ausstoß von einzelnen Schadstoffen, von Feinstaub-Partikeln und vor allem für NOx. Die EU-Vorschriften sind bis heute restriktiv für den CO2- und auch für den Kohlenmonoxid-Ausstoß (CO). Sie sind im Vergleich zu amerikanischen Vorschriften vergleichsweise generös für die Partikel-Emissionen oder den Ausstoß von Stickoxiden (NOx). Bei den amerikanischen Vorschriften steht die Vermeidung von Emissionen, welche die Gesundheit der Bevölkerung gefährden, absolut im Vordergrund. Die USA hatten regional extreme Smog- und Inversionslagen bis in die 1970er Jahre. Der Klimaschutz hingegen genoss mit der Ausnahme der Präsidentschaft von Carter (1976-80) auch vor dem Amtsantritt von Präsident Trump einen geringen Stellenwert. Die Vereinigten Staaten haben eine sehr große und mächtige Erdölindustrie. In Europa ist dagegen Erdöl Importsache – deshalb der Versuch, den Konsum möglichst zu vermindern.

Hinzu kommen eine tüchtige Portion Naivität oder Unfähigkeit, in Gesamtzusammenhängen zu denken. Die extreme Fokussierung auf nationale, regionale oder sektorielle CO2-Ziele durch die Europäische Union hat den globalen CO2-Ausstoß eher gesteigert denn reduziert. CO2 wirkt nicht lokal oder regional, sondern im globalen Kontext als Treibhausgas. Der WTO-Beitritt Chinas im Dezember 2001 gab den Startschuss für eine weitgehende Verlagerung vieler Industrien aus Europa – genauso wie aus den USA. China wurde zur globalen Werkstatt, zur Plattform, von der die Multinationalen Konzerne aus operieren konnten. Einer der Vorteile besteht für sie darin, dass die Auslagerung der Fertigung Umweltvorschriften aushebeln kann. Hinzu kommt die fast exklusive Abstützung auf Kohle als Strom- und Heizenergie in China. China hat dadurch ein extrem energie- und CO2-intensives Wachstumsmodell. Die Fabriken sind in vielen Ländern zu einem erheblichen Teil aus Europa verschwunden, sie produzieren jetzt in China oder in anderen Schwellenländern und lösen direkt oder indirekt ein Vielfaches der CO2-Emissionen aus, die sie in Europa hervorbringen würden. Hinzu kommt die Wirkung des Schiffs- und Lufttransports für den Import der Güter nach Europa. Die folgende Grafik zeigt den CO2-Ausstoß verschiedener Regionen.

Der CO2-Ausstoß Europas ist scheinbar zurückgegangen. In Tat und Wahrheit hat er sich nur verlagert. Die konkrete Form der Globalisierung, nicht das Prinzip per se, hat mit anderen Worten eine Globalisierung des CO2-Ausstoßes gebracht. Sie hat ausgerechnet in den beiden Jahrzehnten, als sich Klimagipfel an Klimagipfel zur CO2-Reduktion reihte, den globalen CO2-Ausstoß stark intensiviert. Die Desindustrialisierung Westeuropas hat darüber hinaus das Wirtschaftswachstum gelähmt, bis zum heutigen Tag.

Neben der sachlich unbegründeten Fixierung auf sektorielle, nationale bzw. regionale statt globale CO2-Ziele und Effekte ist ein institutioneller Konstruktionsfehler der Europäischen Union für das Dieselproblem und generell für die Abgasprobleme der Autoindustrie mitverantwortlich. Man hat in verschiedenen Bereichen einen europäischen Markt sowie gültige Vorschriften für diesen geschaffen. Die Umsetzung aber wurde nationalen Regulatoren überlassen. So gilt für den einheitlichen Binnenmarkt bis heute, dass Produkte mit einem national auch nur in einem Staat anerkannten Zertifikat oder einer Zulassung zum Verkauf in ganz Europa zugelassen sind. Überwacht werden die Autohersteller von nationalen Zulassungsstellen, in Deutschland durch das Kraftfahr-Bundesamt. Alle Autohersteller in Europa, nicht nur in Deutschland, nutzten dies aus, um die ganzen hehren CO2-Ziele sowie die Grenzwerte für den Schadstoff-Ausstoß konsequent auszuhebeln. Die Überprüfung fand in Labortests statt, bei denen die Hersteller die Bedingungen praktisch nach Belieben manipulieren konnten. Sie konnten auch eine kurzzeitige Reinigung der Abgase durch ungenügend gestaltete Reinigungsverfahren vorgaukeln, die im täglichen Betrieb teilweise, zeitweise oder vollständig deaktiviert sind.

Die Konsequenzen liegen auf doppelter Ebene. Wichtige Informationen haben die verschiedenen ‚Real Emissions Driving‘-Tests ergeben. Sie zeigen zum einen, dass der effektive Verbrauch von neu zugelassenen Personenwagen auf breiter Front weit über den angegebenen Verbräuchen auf den Prüfständen liegt. Gemäß den Zahlen des Kraftfahr-Bundesamtes sind die Verbräuche über die letzten 17 Jahre gesunken. Doch Differenzen von 30 Prozent bis über 50 Prozent sind heute Standard und stellen nicht die Ausnahme dar.

Die Differenz hat sich dabei über die Jahre hinweg stetig ausgeweitet. Sie war noch praktisch inexistent Mitte der 1990er Jahre und lag ungefähr bei 10 Prozent im Jahr 2000. Das ist deshalb von Bedeutung, weil in vielen Ländern für die angeblich so CO2-freundlichen Diesel Steuererleichterungen gewährt wurden – und zwar entsprechend ihren auf Prüfständen ermittelten Verbrauchswerten. Die wachsende Diskrepanz zwischen Prüfstands- und effektiven Verbrauchswerten betrifft im Übrigen die Fahrzeuge mit Benzinmotoren gleichermaßen. Die Käufer wurden durch den systematisch zu niedrig ausgewiesenen Verbrauch und die staatliche Prämie noch animiert, sogenannt umweltfreundliche Autos zu kaufen – dies mit staatlichem Gütesiegel und Prämie. Die übergeordneten CO2-Ziele der EU und der Mitgliedsstaaten für den Transport werden deshalb nicht erreicht. Sie sind in der Realität verfehlt worden – genauso wie für die Industrie, die einfach in Länder ohne oder ohne genügende Umweltkontrollen und mit hohem Kohleanteil an der Energieproduktion ausgelagert wurde.

Der effektive Verbrauch neu zugelassener Autos hat sich über die letzten 20 Jahre nicht oder nur wenig reduziert. Das Gegenteil von dem ist wahr, was in Publikationen der Autoindustrie behauptet wird: Dass sich der Verbrauch im Mittel um etwa einen Drittel reduziert habe. Das trifft nur zu, weil in diesen Berechnungen mit den Prüfstandwerten kalkuliert werden. Die Gründe für den nur wenig oder gar nicht reduzierten Treibstoff-Verbrauch sind einfach: Die Motoren sind viel leistungsfähiger geworden, die Fahrzeuge im Mittel deutlich schwerer, mit Komfort- und Sicherheits-Merkmalen aller Art ausgestattet, die eine Vielzahl zusätzlicher Elektro-Motoren und Bestandteile erfordern. Ein Teil davon ist sinnvoll und sicherheitsrelevant, ein Teil ist diskussionswürdig oder sogar widersinnig.

Zum anderen zeigen die RDE-Test unmissverständlich, dass die Stickstoff-Oxid-Werte der meisten Diesel-Modelle weit jenseits der Grenzwerte liegen – und zwar praktisch aller Hersteller. Genau gleiches gilt im Übrigen für die Partikel-Emissionen von Benzinern mit Direkteinspritzung. Ein Grenzwert ist nicht ein Durchschnitts-, sondern ein Grenzwert, der kaum je überschritten werden sollte. Auch sind beide Grenzwerte in Europa willkürlich festgelegt. Sie liegen um ein Vielfaches höher als in den Vereinigten Staaten. Die gemessenen Emissionen werden in einem separaten Artikel behandelt.

Bei der Einhaltung der Euro-Grenzwerte sind Unterschiede zu beachten. Es gibt Modelle von VW oder Audi, welche nahe an oder sogar unter den europäischen Grenzwerten für Euro6 liegen. Es gibt teilweise für die genau gleichen Modelle, aber andere Motoren, massive Überschreitungen. Und es gibt Modelle und Marken, welche die Grenzwerte systematisch um ein Vielfaches überschreiten. Das ist bei einer Lösung der Diesel-Problematik in Rechnung zu ziehen.

Zusammengefasst offenbart der Diesel-Skandal ein Paradebeispiel für eine verfehlte Industriepolitik und Sektor-Regulierung. Darüber hinaus illustrieren sie die widersinnige CO2-Politik der Europäischen Union für einen der wichtigsten Energiekonsumenten, den Personenverkehr.

Am Ursprung stand eine längst obsolet gewordene Förderung von Dieseltreibstoff, welche im Hinblick auf den Agrarsektor und das Transportgewerbe in der akuten Situation der Erdölkrise von 1973 getroffen worden war. Das schuf durch ein Preisdifferential zum Benzin den Anreiz, den Dieselmotor durch verschiedene Innovationen im Betrieb zusätzlich kostengünstiger zu machen. Möglich wurde dies durch die Motorelektronik, eine Anwendung von technischem Fortschritt aus der Entwicklung von Computern und Software.

Der zweite große Schritt war die aus der Klimadebatte Ende der 1990er Jahre entstandene Verengung auf CO2-Ziele und die Vernachlässigung möglicher Schadstoffe. Die Euro3-Richtlinien von 2000 enthielten, anders als die Euro1- und Euro2-Richtlinien, zwar erstmals Grenzwerte für Schadstoffe wie NOx oder wie die Partikelzahl von Feinstaub, diese wurden aber um ein Vielfaches höher als die damaligen US-Grenzwerte angesetzt. Die Transparenz gegenüber Käufern in Plaketten betraf allein die CO2-Werte, die zur Einstufung der Fahrzeuge nach Energie-Labels führte. Diese Einstufung beruht nicht etwa auf realistischen Werten, sondern auf den von den Herstellern präsentierten Prüfstand-Testergebnissen. Diese werden dann auch herangezogen, um die Flotten-Verbräuche und CO2-Emissionen der Hersteller zu ermitteln. Gegenüber dem Publikum wird vorgegaukelt, man habe die Emissionen pro Fahrzeug über 15 oder 20 Jahre um einen Drittel gesenkt.

Der grundlegende Fehler dabei ist, dass die Preise durch Regulation, steuerliche Subventionen und nicht Beachtung externer Effekte völlig falsch festgelegt sind. Sie verschaffen einer Technologie Vorteile, welche in Realität hohe Schadstoffemissionen zur Folge hat. Genau gleiches gilt für die CO2-Politik der EU im globalen Maßstab. Man setzt in Europa relativ strikte Umweltnormen für die Industrie an und appliziert nachher „Freihandel“ mit China und anderen Schwellenländern. Dort werden Umweltstandards nicht beachtet. Die Energieproduktion beruht auf enormer CO2-Produktion durch Kohlekraftwerke – außerdem noch ohne adäquate Filtertechnik. Beim edlen Wettstreit durch diese Form von „Freihandel“ wird eine globale CO2-Bombe freigesetzt, während man optisch die CO2-Ziele für Europa einhält. Im Kern beruht dies ebenfalls darauf, dass die Preise im Außenhandel verzerrt sind und negative externe Effekte und deren Kosten nicht berücksichtigen oder enthalten. Dass der Freihandel mit China darüber hinaus einseitig ist, sei nur am Rande erwähnt. China versperrt den Marktzugang zu seinem Binnenmarkt und betreibt gezieltes Dumping im Export. Der Kohlerausch Chinas setzt sich im Übrigen entgegen medienwirksamen Ankündigungen ungehindert fort. Chinesische Firmen planen 700 neue Kohlekraftwerke, davon einen Anteil in anderen Schwellenländern.

In der europäischen Autoindustrie hat die fehlende Überwachung der an sich schon largen Regulierung den Autoherstellern die Gelegenheit verschafft, diese Lücken und Fehlanreize der Regulierung gesetzwidrig auszunutzen. Sie hat drei Ursachen, wovon zwei für die Europäische Union typisch sind. Die EU ist ein vom Geist des Neoliberalismus durchtränktes Projekt: Die Privatisierung und Deregulierung von Sektoren, verbunden mit einer largen Aufsicht lassen einen naiven Glauben an die „Marktkräfte“ erkennen – die gleiche Orientierung wie bei anderen Schlüsselsektoren, etwa bei Versorgern, im Telekom- und Energiebereich, oder im Finanzsektor bei Banken oder bei Versicherungen und Pensionskassen. Das zweite – institutionelle – Grundproblem der EU ist, dass sie zwar an sich sinnvolle Richtlinien erlässt, deren Durchsetzung aber obliegt nationalen Behörden. Im Autobereich interpretierten diese die Vorschriften vor allem als Instrument zur Exportförderung und Verteidigung des Markanteils inländischer Hersteller. Nur so ist die Kollusion zu erklären.

Die dritte Komponente betrifft die Autohersteller selbst. Am Anfang bestand der Verdacht, dass der Volkswagen-Konzern durch Betrug allein gehandelt hat. Die Zahlen der RDE-Tests lassen keinen Zweifel, dass diese oder ähnliche Praktiken quer durch die Industrie gehen.