Die Neuausrichtung der Handelspolitik der Vereinigten Staaten soll nicht nur China oder die NAFTA betreffen, sie soll umfassend sein und die amerikanische Industrie mit generalisierten Importzöllen unterstützen. Die Grundvorstellung bei Peter Navarro ist, dass die Vereinigten Staaten Opfer von unfairen Handelspraktiken vieler Länder sind. Navarro ist der neu ernannte Chef des Industrie- und Handelssekretariats. Vor allem geht es um die Mehrwertsteuer, die als eine Form von unfairer Exportsubventionierung angesehen wird. Die Argumentation ist in einem gemeinsamen Papier mit Wilbur Ross, dem designierten Wirtschafts- und Handelsminister entwickelt worden. Sie lautet wie folgt:
Bei einem System mit Mehrwertsteuer müssen die importierten Güter aus dem Ausland mit einem Zuschlag für die Mehrwertsteuer von 15-25 Prozent versteuert werden. Das hat den Charakter eines Importzolls und benachteiligt Anbieter aus Ländern ohne Mehrwertsteuer. Das exportierende Unternehmen aus den Ländern mit Mehrwertsteuer-System muss keine solche Steuer auf seine Exporte entrichten, kann aber den Vorsteuer-Abzug geltend machen. Deshalb ist dies ungleich und ungerecht, und ist einer der Gründe für das strukturelle Handelsbilanzdefizit der Vereinigten Staaten. Die meisten Handelspartner der USA haben ein System mit Mehrwertsteuer, während die USA dies nicht kennen. Es gibt lediglich lokale Konsumsteuern, die viel niedriger sind. Die amerikanischen Unternehmen haben folglich unter den WTO-Regeln einen dreifachen Nachteil. Sie zahlen die Mehrwertsteuer im Exportland, während ausländische Exporte nach den USA davon nicht belastet sind, und sie bezahlen darüber hinaus noch die zu hohen amerikanischen Unternehmenssteuern, auf die sie keine Rabatte erhalten. Neben den unfairen Handelspraktiken Chinas und dem schlecht ausgehandelten NAFTA-Abkommen ist das die dritte Quelle aus dem Außenhandel für den Niedergang der amerikanischen Industrie. Amerikanische Unternehmen sind folglich unter WTO-Regeln mit einem strukturellen Steuernachteil von 15-25 Prozent belastet. Dies sollte durch eine generelle Importsteuer in den USA von rund 15 Prozent kompensiert werden, um die Wettbewerbsverzerrung zu beseitigen.
Der Mann ist Professor für Nationalökonomie und deshalb hat seine Argumentation eine ganze Reihe von belustigten oder belehrenden Darstellungen prominenter Nationalökonomen erhalten. Unter anderem hat sich Paul Krugman in seinem Blog herablassend über Navarros Argumente geäußert – theoretisch völlig korrekt. Die Argumente verschiedener Ökonomen können so zusammengefasst werden.
Eine Mehrwertsteuer hat keine Verzerrung des internationalen Wettbewerbs zur Folge. Sie hat viele andere Nachteile, die im Gefolge der Eurokrise noch nicht einmal andiskutiert sind, aber sicher nicht diesen Effekt. Die Mehrwertsteuer wird final vom inländischen Konsumenten bezahlt und zwar unabhängig davon, ob der Produzent oder Anbieter in- oder ausländisch ist. Es ist eine Konsum-, aber keine Produzentensteuer. Entscheidend ist also, dass die inländischen Wettbewerber in einem Land mit Mehrwertsteuer keinen Vorteil gegenüber etwa den Produzenten aus den USA haben. Gleiches gilt auf dem amerikanischen Markt: Die amerikanischen Produzenten zahlen keine Mehrwertsteuer und die Anbieter aus Ländern mit Mehrwertsteuer können lediglich die von ihnen effektiv bezahlte Mehrwertsteuer für Vorprodukte und eingekaufte Dienstleistungen als Vorsteuerabzug wieder zurückfordern. Dieses Mehrwertsteuer-System ist praktisch wettbewerbsneutral. In der wissenschaftlichen Literatur besteht darüber Einigkeit.
Hingegen ist die Mehrwertsteuer seit Jahrzehnten ein Dorn im Auge amerikanischer Rechtsaußen wie Pat Buchanan, die schon in den 1990er Jahren diese wettbewerbsverzerrende Wirkung behaupteten. Durch die Entwicklung der letzten beiden Jahrzehnte haben Leute wie er scheinbar Recht bekommen und erscheinen viel glaubwürdiger als Nationalökonomie-Professoren, die das Gegenteil herleiten.
Das Problem ist nicht, wer hier im Recht ist, sondern wer an die Macht gelangen wird und in welchem Kontext das ganze Projekt der Importsteuer steht. Die beiden Autoren dieses Papiers sind der neue Handels- und Wirtschaftsminister Wilbur Ross und der Chef des neu geschaffenen Handelssekretariats Peter Navarro. Es sind ihre Verantwortlichkeiten, darüber zu befinden und den Präsidenten entsprechend zu beraten. Sie kennen auch das gesamte Projekt – und sind vielleicht theoretisch nicht so beschlagen, aber genügend ‚streetsmart’.
Entsprechend wird auch nicht im Hinblick auf theoretische Argumente, sondern in Bezug auf die praktische Durchsetzbarkeit und vor allem über die breitere makroökonomische Politik der neuen Administration diskutiert. Im Raum steht zunächst eine generelle Importsteuer von 5 Prozent oder 10 Prozent, welche die verarbeitende Industrie in den Vereinigten Staaten unterstützen soll. Gegenwärtig ist das Ganze in der Explorationsphase. Es werden Zahlen an die Presse durchgegeben, um die Reaktion zu testen. Diese Steuersätze werden auch mit den republikanischen Mehrheitsführern im Kongress abgestimmt. Diese sind fundamental kritisch gegenüber solchen Vorschlägen eingestellt, könnten aber im Rahmen eines breiteren Steuer- und Ausgabenpakets dazu ihre Zustimmung geben.
Bei einer 10-prozentigen Importsteuer könnte das Budgetdefizit um mehr als ein Prozent des Bruttoinlandprodukts reduziert werden. Die Güterimporte in die Vereinigten Staaten betragen rund 12 Prozent des Bruttoinlandprodukts. Das würde Spielraum für ein Ausgabenpaket schaffen, das ohnehin möglichst groß dimensioniert werden soll.
Eine solche Importsteuer wäre vor allem auch eine Teil-Antwort auf die absehbare Dollarstärke. Die neue Administration würde sich damit gegen die Dollarstärke zur Wehr setzten, welche die importierten Güter ja im Schnitt um diese Beiträge verbilligt. Die Konsumenten würden netto nicht viel bemerken. Ein festerer Dollar und eine Importsteuer von genügender Größenordnung würden sich ungefähr kompensieren.
Durch die Dollarstärke wird jedoch die inländische produzierende Industrie auf dem Heim- wie auf den Exportmärkten geschädigt. Mit der Importsteuer würden negative Effekte für die importkonkurrierende Industrie beseitigt. Für die Exportindustrie will sich die neue Administration weitere Schritte einfallen lassen.
Teile der Wirtschaft laufen dagegen Sturm, so etwa große Importeure wie Walmart und andere große Zwischen- oder Detailhändler. Sie rechnen damit, dass sie nicht die ganze Importsteuer auf die Produktpreise überwälzen könnten und damit ihre Margen sinken würden. Andere befürchten einen eskalierenden, breit basierenden Handelskrieg. Gegenwärtig ist alles in der Schwebe. Am Willen, solche Importzölle zu etablieren, sollte aber angesichts der Ernennungen von Ross und Navarro sowie der Gesamtkonstellation inklusive der Dollarstärke keinesfalls gezweifelt werden. Die neue Administration hätte zudem aufgrund der Rechtslage ohne Zustimmung des Kongresses die Befugnis, solche Import-Zölle zu verhängen. Dies widerspricht auch nicht den WTO-Regeln. Allerdings lassen diese Regeln den Handelspartnern offen, ihrerseits alles mit der gleichen Münze zurückzuzahlen.
Zudem hat eine Trump-Administration andere Pfeile im Köcher, um aufbegehrende ausländische Regierungen ruhigzustellen. Bei Trump geht es nicht um Regeln und Prinzipien, sondern um ‚The Art of the Deal’. Das erste Prinzip ist ‚Think big’ – und das zweite oder dritte ist abgewandelt ‚Save your back’. Trump erachtet sich genügend stark, um solche Zölle durchzusetzen. Europa etwa ist aufgrund der Geldpolitik der EZB ohne weiteres angreifbar. Man kann diese mit ihren jahrelangen Negativzinsen problemlos auch als Währungsmanipulator an den Pranger stellen. Es ist in Verhandlungen auch gut zu vermitteln, dass diese Importzölle nur die Währungsstärke des Dollar kompensieren.
Allerdings gibt es einen zentralen Punkt, der die Weisheit von generellen Importzöllen in längerer Frist in Frage stellt, so attraktiv sie kurzfristig erscheinen mögen. Die USA importieren gerade mal Güter im Wert von 12 Prozent des BIP. Selbst wenn das substantiell auf 8-10 Prozent des BIP reduziert werden könnte, wäre dies nur ein kleiner Zugewinn. Was wirklich schmerzt, ist die geringe Exportfähigkeit des Landes. Die USA exportieren Güter im Umfang von gerade einmal 8 Prozent des Bruttoinlandprodukts. Diese Quote ist in den letzten 30 Jahren kaum angestiegen. Das Land hat es völlig verpasst, eine solide Exportbasis aufzubauen. Seine Multinationalen haben eine extrem starke globale Präsenz. Sie dominieren teilweise die Weltwirtschaft. Aber die USA sind fast vollständig eine Binnenwirtschaft. Die Lösung, sich global abzuschirmen, dürfte kurze Beine haben.
Hier kommt der zweite Teil der angepeilten Lösung, welche die Unternehmenssteuern einschließt. Die USA haben ein Steuersystem, welches das Auslagern der Produktion ins Ausland extrem begünstigt. Genau wie für Individuen gilt auch für Unternehmen nicht das Territorial-, sondern das Staatsangehörigkeits-Prinzip. Ein amerikanisches Unternehmen bezahlt den amerikanischen Steuersatz nicht nur auf das in den USA erzielte, sondern auf sein weltweites Einkommen. Macht also ein amerikanische Unternehmen Gewinn im Ausland, so bezahlt es vom Prinzip her darauf amerikanische Steuern. Es kann aber die im Ausland fällig werdenden bzw. bezahlten Steuern abziehen und muss nur die Differenz zum amerikanischen Steuersatz in die USA entrichten. Nun ist der amerikanische Standard-Steuersatz von 35 Prozent einer der höchsten der OECD-Länder. Allerdings sind die Regeln für Abschreibungen und Verlustvorträge großzügig, sodass der effektive Steuersatz niedriger ausfällt. Die Besonderheit bei Unternehmen besteht darin, dass sie die Gewinne auf ausländische Gesellschaften und Operationen in den USA praktisch nicht versteuern müssen, wenn und solange sie diese Gelder nicht in die USA repatriieren. Das hat dazu geführt, dass die amerikanischen Großunternehmen riesige Cash-Bestände in Steueroasen wie der Schweiz, auf den Bermudas, Cayman und Virgin Islands etc. horten. Das Steuersystem begünstigt also eine geringe Exporttätigkeit von den USA aus und das Halten hoher Cash-Bestände im Ausland.
Trump und die Republikaner im Kongress wollen diese Anreizstruktur nun grundlegend verändern. Sie wollen den Standard-Steuersatz für Unternehmensgewinne auf 15 Prozent (Trump) oder 20 Prozent (Paul Ryan, Mehrheitsführer im Repräsentantenhaus) kürzen und damit die Differenz zum Ausland massiv verkleinern oder sogar umkehren. Zusätzlich will Trump die Möglichkeit einer einmaligen Steuerzahlung von 10 Prozent auf Gelder schaffen, die in die USA zurückgebracht werden.
Schließlich das Wichtigste: Beide Seiten, Präsident und Republikaner im Kongress wollen, dass Erträge (und damit Gewinne) aus Exporten aus den USA zukünftig nicht mehr versteuert werden müssen. Damit würden die USA zu einem Steuer-Eldorado für eine weltweite Exporttätigkeit, das Gegenteil von dem, was jetzt der Fall ist. Das ist alles in der Schwebe. Aber es zeigt, wohin die Richtung geht. Natürlich würden die USA dann als Produktionsstandort sehr attraktiv werden. Außerdem würden so starke Steuersenkungen für Exporte die negativen Effekte der Dollarstärke auf die Exporttätigkeit bei weitem überwiegen.
Der Haken daran ist, dass man auf diese Weise zu viel des Guten tut. Auch die USA würden zu einer merkantilistischen Handels-Großmacht. Gemäß diesem Trump-Plan würden die USA Importe besteuern sowie behindern und die Exporte massiv subventionieren – genau das, was seine Ratgeber China zurecht und Europa und anderen Länder mit Mehrwertsteuer zu Unrecht vorwerfen. In einem globalen Handelssystem kann es nicht nur merkantilistische Überschussländer geben. Es kann nicht nur China, Japan, Korea, Deutschland und bald auch die USA und das Vereinigte Königreich geben, welche alle systematisch Exporte subventionieren und Importe behindern. Es muss auch große Defizitländer geben.
Eine weitere Konsequenz dieser Vorgehensweise wären ferner schwere Probleme für den Dollar als Weltwährung. Es würde zu einer strukturellen Dollar-Lücke kommen. Die USA würden zum Überschussland. Statt diese Überschüsse wieder in die Weltwirtschaft einzuspeisen, wollen die USA sogar zusätzlich die Ersparnisse der Welt absaugen und ihr binnenwirtschaftliches Wachstum so finanzieren und prioritär unterstützen.
Wo etwas verknappt wird, steigt es unvermeidlich im Preis. Sollte diese Form von Politik tatsächlich umgesetzt werden, dürfte ein deutlicher weiterer Dollaranstieg, sogar ein richtiges und längerfristiges Überschießen unvermeidlich sein. Die Leidtragenden wären einerseits die Schwellenländer inklusive Chinas, die in Dollar verschuldet sind. Der Preis dieser Schulden würde steigen.
Von der geänderten US-Handelspolitik wären aber auch ganz direkt Europa und vor allem Deutschland betroffen. Deutschland ist bisher ein Profiteur der globalen Konstellation im Welthandel gewesen. Die deutsche Industrie ist stark in den Investitionsgütern und konnte als wichtiger Ausrüster vom China- und Schwellenländerboom profitieren. Seine Industrie war weniger als andere europäische Länder dem Importdruck aus China oder anderen Schwellenländern ausgesetzt. Im Verkehr mit den Vereinigten Staaten konnte Deutschland jahrelang hohe Überschüsse erzielen. Die EZB-Politik der Negativzinsen gibt über den schwachen Euro bis heute zusätzliche Subventionen an die deutsche Exportindustrie. Würden in Zukunft die Spielregeln global grundlegend geändert, muss dies zulasten von jemandem gehen. Die USA wären als Exportmarkt erschwert, Chinas Überkapazität würde sich verstärkt nach Europa, und insbesondere nach Deutschland, ergießen. Und die Schwellenländer fallen als rasch wachsende Absatzmärkte zurück.
Noch sind wir in der Phase eines Übergangs. Die Märkte sind euphorisch. Aber die neue amerikanische Administration bereitet harte Maßnahmen vor, die jemandem schaden müssen. Deutschland als Produktionsstandort wird nicht zu den Profiteuren gehören, auch wenn deutsche Großfirmen sich problemlos anpassen können.
