Deutsche Wirtschaftsnachrichten: Fünfzehn Staaten Asiens und Ozeaniens haben sich zur Freihandelszone „Regional Comprehensive Economic Partnership“ (RCEP/ „Regionale umfassende Wirtschaftspartnerschaft“) zusammengeschlossen, das Abkommen darüber wurde im November letzten Jahres ratifiziert. Welche Bedeutung hat dieser Schritt?
Jörn Dosch: Bei der RCEP handelt es sich um die größte Freihandelszone weltweit. Die Mitgliedsstaaten haben zusammengenommen ein Bruttoinlandsprodukt (BIP) von 25,6 Billionen Dollar, ein gemeinsames Handelsvolumen von 12,4 Billionen Dollar und eine Bevölkerung von 2,2 Milliarden Menschen. Das entspricht knapp 30 Prozent des globalen Handels und der Weltbevölkerung. Darüber hinaus sind fünf der RCEP-Gründer auch Mitglieder der G20. Diese quantitativen Kennzeichen geben dem neuen Bündnis Gewicht. Kurz gesagt: Wir sprechen hier über ein Geschehnis von globaler Bedeutung, an dem wirtschaftliche und politische Schwergewichte beteiligt sind.
Auf der anderen Seite hat sich im Grunde gar nicht so viel geändert – zwischen den meisten der beteiligten Staaten bestehen nämlich bereits weitgehende Abkommen. Ich würde daher eher von einer Konsolidierung von schon vor längerer Zeit erfolgten Integrationsschritten sprechen. Das heißt, die politische, man könnte auch sagen die symbolische Bedeutung des Abkommens überwiegt seine wirtschaftliche Tragweite.
Deutsche Wirtschaftsnachrichten: In der deutschen Presse wurde das aber größtenteils anders dargestellt.
Jörn Dosch: Das stimmt. Die Medien besitzen vergleichsweise wenig Kenntnisse über die Region, weshalb sie die dortigen Geschehnisse nicht besonders gut einschätzen können und in der Konsequenz häufig oberflächlich bis fehlerhaft berichten. Südostasien steht eben nicht im Fokus, auch die historischen Bezugspunkte zu Deutschland fehlen größtenteils – deshalb berichten die Medien fast nur über außergewöhnliche Ereignisse wie Wahlen oder Naturkatastrophen.
Dazu passt, dass immer von einem „Freihandelsabkommen“ geredet wird, ohne den Begriff auszudifferenzieren. So entsteht der Eindruck, das RCEP-Abkommen sei mit dem Abkommen zu vergleichen, das Großbritannien und die EU im Zuge des Brexits abgeschlossen haben. Aber dem ist nicht so. Letzteres Austrittsabkommen umfasst rund 2.000 Seiten, geht sehr tief ins Detail und regelt eine ganze Reihe von Bereichen. Das RCEP-Dokument dagegen ist mit 510 Seiten vergleichsweise dünn und hat nur den zwischenstaatlichen Handel zum Inhalt – Bereiche wie Dienstleistungen, landwirtschaftliche Produkte und staatliche Beihilfen werden nicht geregelt. Dazu muss man wissen, dass für viele der unterzeichnenden Staaten die Landwirtschaft einen wesentlichen Wirtschaftszweig darstellt und sie sehr darauf erpicht sind, vor allem ihre Reismärkte vor ausländischer Konkurrenz zu schützen.
Das heißt, es handelt es sich in Sachen ökonomische Integration um ein eher „weiches“, kein umfassendes Abkommen. Mit der EU ist die RCEP überhaupt nicht zu vergleichen. Die europäischen Staaten haben einen Teil ihrer Souveränität an Brüssel abgetreten, die Gemeinschaft verfügt über supra-nationale Institutionen wie beispielsweise die EU-Kommission. Die RCEP-Unterzeichner dagegen bleiben vollständig unabhängig.
Im Übrigen passt die Berichterstattung über das Abkommen in das derzeit gültige Narrativ. Nachrichten und Meldungen über den östlichen Teil Asiens drehen sich für gewöhnlich fast ausschließlich um China, über die Neue Seidenstraße, über das chinesisch-amerikanische Duell um die globale Vorherrschaft. Daher wurde das Abkommen auch immer wieder diesem Narrativ angepasst und als chinesisches Projekt dargestellt – was es jedoch gar nicht ist.
Deutsche Wirtschaftsnachrichten: Wenn nicht von China – von wem ging es dann aus?
Jörn Dosch: Dazu muss ich etwas weiter ausholen. Generell ist zu sagen, dass es schon seit vielen Jahren, ja Jahrzehnten in der Region das Bestreben gibt, die einzelnen bilateralen Kooperationen voranzutreiben und innerhalb eines größeren Rahmens zu institutionalisieren. Nur scheiterte das immer wieder, weshalb der asiatisch-pazifische Raum in den ersten Jahrzehnten des Kalten Krieges auch als „institutionelle Wüste“ bezeichnet wurde.
1967 wurde dann ASEAN gegründet, der „Verband Südostasiatischer Nationen“. Er ist die einzige Institution, die wirklich funktioniert hat – aus ihren Bestrebungen ging schließlich auch die RCEP hervor. Alle anderen Organisationen sind entweder gescheitert oder weit hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Zum Beispiel die APEC, die „Asiatisch-Pazifische Wirtschaftsgemeinschaft“, die 1989 auf Initiative von Japan, Südkorea und Australien gegründet wurde mit dem Ziel, eine pazifische Freihandelszone zu schaffen. Die Gemeinschaft umfasst unter anderem auch die USA, Kanada und Mexiko. Die Clinton-Regierung hat sie in den 1990er Jahren mit aller Macht vorangetrieben, ist aber letztlich gescheitert. Die APEC existiert zwar weiterhin, die Gründung einer Freihandelszone steht aber schon lange nicht mehr auf ihrer Agenda. Das liegt vor allem daran, dass zu viele Akteure mit völlig unterschiedlichen Interessen beteiligt waren, beispielsweise der Riese USA auf der einen und der Zwerg Kambodscha auf der anderen Seite.
1990 schlug der damalige malaysische Premierminister Mahathir bin Mohamad die Gründung einer ostasiatischen Wirtschaftsgemeinschaft vor, ohne die Beteiligung westlicher Staaten, damit diese die Organisation nicht würden dominieren können. Aber auch diese Idee scheiterte, nicht zuletzt, weil Japan – aus Furcht, die USA zu verärgern – es ablehnte, eine Vorreiterrolle zu spielen. Aber, und das ist wichtig: Die Idee einer rein oder zumindest primär asiatischen Gemeinschaft verschwand nie mehr aus den Köpfen, auch wenn sie damals nicht umgesetzt wurde.
Dann gab es die „Transpazifische Partnerschaft“ (TPP), ein Handelsabkommen, über dessen Abschluss asiatische, pazifische sowie nord-, mittel- und südamerikanische Staaten jahrelang – ohne Erfolg – verhandelten. Nachdem die USA unter dem kürzlich aus dem Amt geschiedenen Präsident Donald Trump aus dem Abkommen ausstiegen, gelangten elf Staaten zu einer Einigung und unterzeichneten vor knapp drei Jahren zwar nicht das TPP, aber immerhin ein Freihandelsbündnis mit der Bezeichnung „Umfassende und fortschrittliche Vereinbarung für eine Trans-Pazifische Partnerschaft“ (CPTTP).
Jetzt also RCEP. Das Abkommen ist in gewisser Weise eine Folge der 2008 begonnenen TPP-Verhandlungen. Denn Indien und Malaysia hatten damals Bedenken, dass die TPP (an der China nicht beteiligt gewesen wäre, wenn das Bündnis denn geschlossen worden wäre – genauso wenig wie die Volksrepublik an der CPTTP beteiligt ist) von den USA dominiert werden würde. Das, so fürchtete man in Neu-Delhi und Kuala Lumpur, könne Pekings Zorn entfachen – ein Szenario, das man nicht riskieren wollte. So begann man, die Verhandlungen für ein neues Freihandelsabkommen (nämlich RCEP) zu forcieren: ein Abkommen, an dem auch China beteiligt sein sollte – und beteiligt ist.
Das RCEP passt auch zur bereits erwähnten Idee einer primär asiatischen Partnerschaft: 13 der 15 Unterzeichner-Nationen gehören zu Asien, lediglich Australien und Neuseeland zu Ozeanien. Amerikanische Staaten sind überhaupt keine vertreten.
Deutsche Wirtschaftsnachrichten: Warum hat Trump das TPP-Abkommen damals eigentlich aufgekündigt?
Jörn Dosch: Er war ein Gegner jeglichen Multilateralismus, vertrat immer die Auffassung, die USA würden, wenn sie einem Bündnis angehören, von den anderen Bündnismitgliedern ausgenutzt. Bündnisse passten generell nicht zu seinem Motto „Make America great again.“ Und der Austritt aus dem TPP war ja auch äußerst einfach, das Abkommen war schließlich noch nicht ratifiziert – alles, was Trump tun musste, war, ein Ausstiegs-Dekret zu unterzeichnen.
Natürlich ist die RCEP ein Signal, dass die Unterzeichner-Länder bereit sind, eigene Wege zu gehen, dass sie sich nicht grundsätzlich ausschließlich an den USA orientieren. Aber Washington wird dadurch keine Verbündeten in der Region verlieren, dafür sind die Vereinigten Staaten wiederum zu wichtig, natürlich auch sicherheitspolitisch. Denn die militärische Präsenz der USA in der Region wird von den meisten Staaten – freilich mit Ausnahme Chinas – als Garant für Frieden und Stabilität gesehen.
Deutsche Wirtschaftsnachrichten: Um nochmal auf China zurückzukommen: Selbst wenn Peking nicht die treibende Kraft hinter dem Abkommen war – ist nicht die Volksrepublik mit ihrem starken Außenhandel das Land, das am meisten von RCEP profitieren wird?
Jörn Dosch: Es stimmt, dass China prinzipiell von so gut wie jedem Abkommen profitiert, das den zwischenstaatlichen Handel erleichtert. Schließlich weist die Volksrepublik mit fast jedem Land eine positive Handelsbilanz auf.
Trotzdem sollte man davon Abstand nehmen, das Abkommen ausschließlich als chinesischen Triumph, als chinesischen Sieg zu werten. RCEP könnte nämlich den angenehmen Effekt zeitigen, China von seinen hegemonialen Ambitionen etwas abzubringen.
Dass China solche Ambitionen hat, steht außer Zweifel. Vor allem im Südchinesischen Meer verfolgt das Land seine Ziele unbeirrt, schafft – beispielsweise mit dem Aufschütten von künstlichen Inseln – Fakten, die nicht von internationalem Recht gedeckt sind, aber Peking argumentiert eben historisch. Das gilt auch im Hinblick auf Taiwan. Mit anderen Worten: Es gibt in der Region gravierende sicherheitspolitische und territoriale Konflikte – Konflikte, die den wirtschaftlichen Interessen Europas und Deutschlands konträr gehen.
Gerade hier bietet RCEP jedoch eine Chance. Enge Handelsbeziehungen zwischen Staaten haben nämlich für gewöhnlich den Effekt, dass sich diese Staaten aneinander annähern. Mit anderen Worten: Das Bündnis könnte zur Stabilisierung der Region beitragen.
Allerdings könnte man auch eine andere Sichtweise einnehmen: Nämlich die, dass Pekings Überlegungen in die genau entgegengesetzte Richtung gehen und dass die chinesischen Machthaber darauf setzen, dass eine zunehmende Institutionalisierung den sicherheitspolitischen Widerstand gegenüber ihren Ambitionen aufweicht. Solchermaßen interpretiert, wäre das Bündnis ein weiterer Schritt auf Chinas Weg zur Vorherrschaft in Asien.
Deutsche Wirtschaftsnachrichten: War das auch der Grund, warum Indien – das zunächst ja ein überzeugter Befürworter von RCEP war – dem Bündnis nicht beigetreten ist?
Jörn Dosch: Ja. Neu-Delhi wollte partout vermeiden, den Eindruck zu erwecken, sich in irgendeiner Weise China unterzuordnen. Dazu kam, dass man Angst hatte, von zollfreien chinesischen Waren – Chinas Industrie ist der von Indien deutlich überlegen – überschwemmt zu werden.
Indien ist bereits 2019 aus den Verhandlungen ausgestiegen. Sein Beitritt hätte dem Bündnis natürlich noch ein ganzes Stück mehr Gewicht gegeben. Aber die Entscheidung steht – in absehbarer Zeit wird Indien mit ziemlicher Sicherheit kein RCEP-Mitglied.
Deutsche Wirtschaftsnachrichten: Kommen wir nochmal auf Deutschland zurück. Was bedeutet die RCEP für unser Land?
Jörn Dosch: Das Abkommen hat für Deutschland keine besonders große Bedeutung. Es existieren Handelsabkommen zwischen den meisten RCEP-Unterzeichnern und der EU, die von einer innerasiatischen Wirtschaftspartnerschaft nicht tangiert werden. Allerdings könnte die RCEP die Lieferketten in Asien verbessern – das wäre dann auch für deutsche Unternehmen von Vorteil. Auch das Bekenntnis der RCEP zur Anerkennung der „International Property Rights“ (internationale Rechte am geistigen Eigentum – Anm. d. Red.) ist für Deutschland eine eher positive Entwicklung. Insgesamt schafft das Abkommen in meinen Augen für deutsche Unternehmen, für ausländische Unternehmen generell mehr Verlässlichkeit in der Region. Was die EU angeht: Der „Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik“, Josep Borrell, hat das Abkommen in einem offiziellen Statement ausdrücklich begrüßt.
Tatsache ist, dass Deutschland an der Integration der Region Südostasien, sowohl in ökonomischer als auch in sicherheitspolitischer Hinsicht, immer großes Interesse hatte. Die Bundesregierung hat dann auch immer in die Region investiert, zum einen finanziell, zum anderen in Form von Expertise. Für die EU gilt das Gleiche. Insgesamt ist die RCEP aus deutscher und europäischer Sicht zu begrüßen.
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Prof. Dr. Jörn Dosch ist Lehrstuhlinhaber für Internationale Politik und Entwicklungszusammenarbeit an der Universität Rostock. Zuvor war er unter anderem an der University of Leeds in Großbritannien, an der Stanford University und an der australischen Monash University tätig. In seiner Forschung beschäftigt er sich hauptsächlich mit der Politik, der Wirtschaft und den internationalen Beziehungen des asiatisch-pazifischen Raums. Seine jüngste Publikation (gemeinsam mit Ludmila Lutz-Auras) „Asiatischer Regionalismus im 21. Jahrhundert – Integration oder Stagnation?“ ist 2020 bei Springer Fachmedien erschienen.
