Seit dem Jahr 2000 hat China 843 Milliarden US-Dollar für bilaterale Hilfe ausgegeben. Das sind pro Jahr etwa 39,5 Milliarden Dollar, und diese Summe entspricht in etwa den Mitteln, die das weltgrößte Geberland, die Vereinigten Staaten, für Auslandshilfe aufwenden. Auch wenn diese beiden Länder „Auslandshilfe“ unterschiedlich definieren, so ist doch unbestritten, dass China - das in den letzten zwei Jahrzehnten 13.427 bilaterale Hilfsprojekte in 165 Ländern finanzierte – der größte neue Akteur in diesem Bereich ist. Von außen wird an den chinesischen Entwicklungsprogrammen häufig Kritik geübt – doch neuesten Untersuchungen zufolge ist diese Kritik nicht berechtigt.
Die Kritiker werfen China vor, Auslandshilfe zur Durchsetzung geopolitischer Ziele zu nutzen, anstatt damit den Armen der Welt zu helfen, und sie verweisen auf den Schaden, den diese Hilfe in den Empfängerländern anrichten kann. Derartige Kritik wird an jeder Form der Auslandshilfe geübt, doch auf den ersten Blick erscheint Chinas Spielart der Entwicklungszusammenarbeit - selbst nach den Maßstäben derjenigen, die der Entwicklungshilfe generell skeptisch gegenüberstehen – besonders kompromisslos.
Da die über 13.000 chinesischen Hilfsprojekte von mehr als 300 chinesischen Regierungsinstitutionen und staatseigenen Unternehmen ohne Beteiligung privater Unternehmen finanziert wurden, erhärtet sich der Verdacht, dass der chinesische Staat die Hilfe als politisches Instrument einsetzt. Und im Gegensatz zu anderen großen Geberländern macht China seine Auslandshilfe nicht von den Institutionen oder der Politik der Empfängerländer abhängig. Dadurch wächst auch die Sorge, dass die chinesische Hilfe fehlgeleitet sein könnte und ihren eigentlichen Zweck der Förderung eines nachhaltigen Wirtschaftswachstums in armen Ländern nicht erfüllt.
Auch die Art und Weise der chinesischen Hilfeleistung präsentiert sich ungewöhnlich. In der Regel stellt China Entwicklungsfinanzierung in Form von Darlehen zu hoch subventionierten oder marktüblichen Zinssätzen für große Infrastrukturprojekte zur Verfügung. In den Verträgen ist üblicherweise festgelegt, dass das Empfängerland einen großen Teil der Gelder an ein bestimmtes chinesisches Unternehmen fließen lassen muss, das dann alle für die Durchführung des Projekts erforderlichen Materialien und Arbeitskräfte bereitstellt.
Wenig überraschend zeigen sich die Empfängerländer aufgrund ihrer wachsenden Schulden gegenüber China besorgt. Und auch der Nutzen der chinesischen Hilfe sei unklar, wie Kritiker einwenden: Der Import chinesischer Arbeitskräfte zur Durchführung von Projekten könne den Kapazitätsaufbau in den Empfängerländern einschränken und sogar Druck auf die Löhne einheimischer Arbeitnehmer ausüben.
Jüngst veröffentlichte Studien ergeben jedoch, dass diese Befürchtungen zwar nicht gegenstandslos sind, der Schein aber trügen kann. Freilich liegen der chinesischen Auslandshilfe auch politische Motive zugrunde, doch geht es dabei eher um die Abmilderung von Problemen im Inland als darum, im Ausland die Vorherrschaft zu erlangen. Eine aktuelle Studie belegt, dass ein großer Teil der chinesischen Auslandshilfe auf dem Wunsch der chinesischen Regierung beruht, politische Unruhen im eigenen Land zu vermeiden. Kommt es beispielsweise in einem Landesteil zu Protesten chinesischer Arbeitnehmer, vergibt die Zentralregierung häufig Aufträge für Auslandshilfen an große Staatsunternehmen, die in den entsprechenden Landesteilen ansässig sind. Diese Unternehmen stellen dann zusätzliche Mitarbeiter ein und schicken diese mitsamt der erforderlichen Materialien für mehrere Jahre in die Empfängerländer, um dort Straßen, Häfen oder Mobilfunkanlagen zu bauen.
Politisch betrachtet ist Chinas Auslandshilfe für das Land selbst also eine Win-Win-Situation. Die Hilfsgelder tragen dazu bei, die Arbeitslosigkeit im eigenen Land zu verringern, was der Abmilderung sozialer Spannungen dienen dürfte. Und das Empfängerland ist dankbar für die finanzielle Unterstützung. Die Nahrungsmittelhilfe der Vereinigten Staaten funktioniert nach einem ähnlichen Prinzip: Die US-Regierung kauft in guten Erntejahren Weizen auf, um der amerikanischen Landwirtschaft eine sichere Preisuntergrenze zu bieten, und schickt das überschüssige Getreide dann als bilaterale Hilfe an arme Länder.
Die wichtigste Erkenntnis der jüngsten ökonomischen Studien besteht jedoch darin, dass chinesische Hilfsleistungen in den Empfängerländern das BIP-Wachstum, den Konsum der Haushalte und die Beschäftigungszahlen ankurbeln. Entgegen der landläufigen Meinung kommen die Vorteile der chinesischen Auslandshilfe also auch einfachen Bürgern zugute.
So schwer es vielen auch fallen mag, diese Ergebnisse anzuerkennen, so wenig überraschend sind sie. Die meisten Ökonomen sowie auch offizielle Mitarbeiter in Institutionen wie der Weltbank sind sich einig, dass eine moderne Infrastruktur der Schlüssel zur Förderung des Wirtschaftswachstums in armen Ländern ist. Allerdings sind Länder, die eine solche Infrastruktur am dringendsten benötigen, häufig auch diejenigen mit den dysfunktionalsten Institutionen, und das ist oftmals der Grund, warum diese Länder arm sind und von vornherein nicht in der Lage waren, ihre eigene Infrastruktur aufzubauen.
In derartigen Fällen kann die chinesische Hilfe eine saubere Lösung bieten. Da chinesische Unternehmen ihre eigenen Arbeitskräfte und Materialien mitbringen und nicht auf lokale Lieferketten angewiesen sind, agieren sie weitgehend abgeschirmt von lokaler Bestechung und Korruption.
Darüber hinaus kann die von China errichtete Infrastruktur weitreichende Vorteile bieten, selbst wenn die Regierung des Empfängerlandes kein Interesse am Wohlergehen ihrer Bürger hat. Eine neue Straße, die ein Bergwerk mit einem Hafen verbindet, verschafft auch den entlang dieser Straße lebenden Menschen Zugang zu Transport und fördert so die Entwicklung in der betreffenden Region. Zu staatlichen Zwecken errichtete Mobilfunk-Basisstationen können den Informationsfluss und den Marktzugang für Landwirte verbessern. Stromleitungen entlang einer Straße oder einer Eisenbahnlinie können für elektrisches Licht sorgen, das Kindern vor Ort das Lesenlernen ermöglicht.
Die unbestreitbaren Schwachstellen der chinesischen Auslandshilfe werden in dem Maße deutlicher hervortreten, wie sich die Forscher mit dem Thema befassen. Allerdings sind Chinas politische Beweggründe nicht unbedingt verwerflich. Die Tatsache, dass Hilfe trotz eigennütziger Motive in manchen Fällen den Armen zugute kommen kann, ist für die Empfängerländer ein durchaus vielversprechender Aspekt. Schließlich verpflichtet sich kein Geberland aus rein uneigennützigen Gründen zu derart hoch dotierter Hilfe.
Auf Grundlage bisheriger Untersuchungen scheint die chinesische Auslandshilfe ein seltenes Beispiel für Entwicklungszusammenarbeit zu sein, die den Empfängerländern systematisch in sinnvoller Weise zugutekommt. Für politische Entscheidungsträger in anderen Ländern, die an der Verbesserung der Wirksamkeit der Auslandshilfe interessiert sind, könnte sich eine nähere Beschäftigung mit dem chinesischen Modell als durchaus nützlich erweisen.
Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier
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