In der europäischen Union gilt das Prinzip der Personenfreizügigkeit. Dieses Prinzip ist eine der vier grundlegenden Freiheiten, die Anfang der 1990er eingeführt wurden. Man wollte damals einen Binnenmarkt von der Größe der Vereinigten Staaten schaffen, mit Skaleneffekten für erhöhte Unternehmensgrößen und damit zur Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit. Die Migration in dieser Freihandelszone wurde als ein wichtiger Teil des makroökonomischen Anpassungsprozesses angesehen. Sie sollte in Europa eine Flexibilität des Arbeitsmarktes genauso wie in den Vereinigten Staaten ermöglichen.
Just diese Personenfreizügigkeit wird heute radikal in Frage gestellt – nicht nur im Vereinigten Königreich. Die Argumente sind einfach:
- Die Gewinne dieser Personenfreizügigkeit sind einseitig verteilt. Wachstumsbranchen und Boomregionen profitieren. Umgekehrt sorgt die Immigration vor allem aus Tieflohnländern für Lohn- und Beschäftigungsdruck, für überhöhte Mieten und Mangel an günstigem Wohnraum in den Einwanderungsländern. Die Migration konzentriert sich in der europäischen Realität auf wenige Länder, welche hohe Immigration haben, und wo erhebliche Teile der Bevölkerung sich bedroht fühlen.
- Die Sprache ist in Europa anders als in den USA ein weiteres Hindernis für diesen Anpassungsmechanismus über Migration. Es gibt in Europa unzählige verschiedene Sprachen, manchenorts selbst innerhalb des gleichen Landes. Nur wenige Sprachen sind allgemein geläufig und Teil der Ausbildung: Englisch, vielleicht Französisch und noch weniger Deutsch. Vor allem junge und jüngere Leute profitieren deshalb direkt von dieser Personenfreizügigkeit – ältere Arbeitnehmer dagegen in aller Regel nicht.
- Nationalität und nationale Zugehörigkeit sind ein wichtiger Faktor sozio-kultureller Identität. Grenzüberschreitende Migration ist von daher in Europa schon schwieriger als in den USA. Wenn Ausländer als Konkurrenz auf dem Arbeits- und Wohnungsmarkt empfunden werden, ist die Akzeptanz von internationaler Mobilität erheblich reduziert.
- Struktur und Funktionsweise des Immobilien- und Wohnungsmarktes und die grundlegende Orientierung des Wohnungsbaues der letzten 30 Jahre sind auf Wohneigentum ausgerichtet. Der teilweise extreme Mangel an bezahlbaren Mietwohnungen behindert die Mobilität der Arbeitskräfte, statt sie zu erleichtern. Der zusätzliche Verzicht auf sozialen Wohnungsbau reduziert außerdem die Akzeptanz von Mobilität und Einwanderung. Mit diesem Faktor, dem Wohnungs- und Immobilienmarkt, wollen wir uns in diesem Artikel spezifisch beschäftigen.
In Europa wie in der Eurozone ist der Anteil der Wohnungseigentümer sehr hoch, er liegt über 70 Prozent. Das ist kein Zufall. Die Wohnungspolitik der letzten Jahrzehnte zielte in vielen Ländern darauf hin, den Eigentümeranteil an der Wohnbevölkerung entschieden zu erhöhen. In nicht wenigen Ländern liegt der Eigentümeranteil inzwischen bei 80 Prozent und darüber. Nur in Deutschland liegt er unter 50 Prozent, was den Schnitt drückt. Ein wesentliches Mittel, wie die Eigentümerquote gesteigert wurde, war die Expansion des Hypothekarkredits, welche vielenorts um die Mitte der 1990er Jahre einsetzte. Die Hypothekarfinanzierung erleichterte den Kaufwilligen den Zugang zum Eigentumsmarkt. Ein zusätzlicher Faktor war die Privatisierung der Wohnungen zu günstigen Konditionen nach der politischen Wende in Ostmitteleuropa.
Was für die Migration sehr wichtig ist, sind bezahlbare Mietwohnungen, welche auf dem freien Markt zu Marktpreisen zugänglich sind. In vielen Ländern sind solche Mietwohnungen Mangelware, erst recht zu erschwinglichen Preisen. Der Anteil der Mietwohnungen mit speziellen Bedingungen, der soziale Wohnungsbau zu vergünstigten Preisen und mit Auflagen für Einkommen, Kinderzahl und anderen Kriterien, überwiegt in nicht wenigen Ländern das Mietwohnungsangebot auf dem freien Markt. Einen quantitativ bedeutenden und effizienten freien Mietwohnungsmarkt gibt es nur in wenigen Ländern. Dazu gehören Deutschland, die Niederlande, Österreich, Schweden, Dänemark, Frankreich, Belgien, Luxemburg. Weitaus am größten ist dieses Marktsegment in der Schweiz, dem mit Abstand aufnahmewilligsten Einwanderungsland. Ungenügende, ohne Einschränkungen zugängliche Mietwohnungen stellen ein Hindernis für Migration dar, aber auch einen Grund dafür, den freien Personenverkehr abzulehnen.
Dieser Artikel konzentriert sich auf den Markt für selbst bewohntes Wohneigentum – das weitaus größte Marktsegment. Anlass dazu bildet die jährlich vom Beratungsunternehmen Deloitte herausgegebene Studie über den Wohnungsmarkt in Europa (ohne Schweiz).[1]
Die erste Feststellung ist die, dass dieser Eigentumsmarkt in Europa heterogen ist. Dies beginnt bei den Preisen. In der Studie wird verglichen, welche Wohnungsgröße in Quadratmetern für 200.000 Euro erhältlich ist. Dabei stechen zwei Länder mit den mit Abstand höchsten Preisen hervor, nämlich das Vereinigte Königreich (39m²) und Frankreich (50m²). Auch Israel (55m²) und Irland (62m²) haben hohe Preise. Dann gibt es ein sehr breites Mittelfeld von Österreich (80m²), Italien (84m²), über Belgien (94m²), Deutschland und die Niederlande (97m²), Tschechischer Republik (105m²) bis zu Spanien (120m²). Schließlich gibt es drei Länder, wo die Preise nach unten ausreißen: Polen (181m²), Portugal (194m²) und Ungarn (196m²).
Wichtig ist, dass die Neumieten auf dem Markt typischerweise hoch korreliert sind mit den Angebotspreisen für Wohneigentum. Bestandesmieten hingegen sind oft von Regulationen geprägt, welche die Mietpreisentwicklung mit einer Formel an den Konsumentenpreisindex binden. Typischerweise liegen sie erheblich unter den Neu- oder Marktmieten, vor allem bei langjährigen Mietverhältnissen.
Die Differenzen zwischen den Wachstumszentren sind noch viel ausgeprägter als zwischen den Ländern. Mit Abstand an der Spitze liegen in Europa London (11m² für 200.000 Euro) und Paris (19m²). München ist die dritte Großstadt in Europa (33m²) mit den höchsten Preisen. Die meisten westeuropäischen Metropolen liegen in einem weiteren Band von rund 50-75 Quadratmetern. Die Preise fallen rapid in den osteuropäischen Städten, wo für 200.000 Euro Wohnungen von 80 bis 200m² erhältlich sind Interessanterweise sind Grosstädte in Westeuropa wie Rotterdam (112m²), Lissabon (107m²) oder Porto (156m²) sehr billig.
Die Versorgung mit Wohnraum und die Bautätigkeit zeigen vor allem Defizite und Überschüsse aus der Vergangenheit, und hier verlaufen die Trennlinien nicht einfach zwischen West- und Osteuropa. Die Versorgung mit Wohnraum kann durch die Anzahl Wohnungen pro 1000 Einwohner approximiert werden. Die Versorgung ist am reichlichsten in den Peripherieländern der Eurozone wie Portugal, Spanien, Italien. Sie ist überdurchschnittlich in Frankreich, Österreich oder Deutschland, aber auch in Litauen und in Estland. Umgekehrt ist sie schlecht in Polen, Slowenien oder Ungarn, aber eben auch im Vereinigten Königreich oder in den Niederlanden. Tendenziell ist die Bautätigkeit dort hoch, wo die Versorgung mit Wohnraum schlecht ist, also etwa in Polen, aber auch in Österreich und Frankreich. Eine Ausnahme gibt es jedoch: Im Vereinigten Königreich ist die Versorgung schlecht, und es wird wenig gebaut. Die Peripherieländer haben nach ihrem Boom und Wirtschaftsabsturz seit 2010 praktisch keine signifikante Neubautätigkeit mehr.
Ganz extrem sind die Unterschiede in der Bezahlbarkeit (engl. affordability) des Wohnraums. Deutschland ist mit Abstand am billigsten. Hier kostet eine standardisierte Neubauwohnung von 70m² durchschnittlich gerade mal 3.5 Jahreseinkommen. Im Vereinigten Königreich ist eine solche Wohnung drei Mal so teuer: Man muss fast 11 Jahreseinkommen zahlen. Frankreich und verschiedene osteuropäische Länder sind ebenfalls recht teuer (rund achtfaches Jahreseinkommen). Dagegen sind die Peripherieländer Portugal und Spanien sowie Belgien und Österreich günstig.
Ein wichtiges Kriterium für die Immobilienpreise ist die hypothekarische Verschuldung. Wo in der Vergangenheit freigiebig Hypotheken und Immobilienkredite vergeben wurden, da sind auch die Immobilienpreise hoch. Oder sie sind einmal hoch gewesen, und haben seither massiv korrigiert – wie in den Peripherieländern. Vor allem aber spiegelt sich die Kreditvergabe in der Verschuldung der Haushalte wider. Hier stechen diejenigen Länder hervor, wo die Haushalte in der Vergangenheit die Hypotheken regelmäßig an die gestiegenen Immobilienpreise anpassen und somit Eigenkapital aus der Wohnung herausziehen konnten. Die Verschuldung ist in den Niederlanden (sowie in Dänemark) absolut exzessiv und einzigartig. Andere Länder mit der Möglichkeit zur Hypothekenaufstockung in der Vergangenheit folgen in gebührendem Abstand – das Vereinigte Königreich, Irland, Spanien, Portugal. In Osteuropa ist die hypothekarische Verschuldung generell sehr niedrig.
Welche Lehren lassen sich aus der Studie gewinnen?
Das Vereinigte Königreich vereinigt sämtliche negativen Merkmale auf sich – extrem hohe Preise, miserable Bezahlbarkeit, sehr hohe hypothekarische Verschuldung der Haushalte, schlechte Versorgung mit Wohnraum und geringe Neubautätigkeit. Eine bare Katastrophe. Kein Wunder, hat die Bevölkerung am 23. Juni 2016 auf ihre Art gegen Migrationströme revoltiert.
In einiger Hinsicht ist Frankreich ähnlich. Auch dort sind die Preise enorm hoch, die Bezahlbarkeit ist schlecht. Viel besser sind hingegen die Versorgung mit Wohnraum und die Neubautätigkeit. Der Markt hat, bei sehr raschem Bevölkerungswachstum, besser als im Königreich funktioniert. Das Angebot ist effektiv gestiegen, wenn auch zu wenig, vor allem in bestimmten Segmenten. Angesichts sehr hoher Preise setzen Bevölkerungswachstum und Migration Zuzüger, potentielle Käufer und Neumieter enorm unter Druck. Frankreich hatte eine ansprechende Neubautätigkeit in den vergangenen 15 Jahren, aber konzentriert auf das Wohneigentum. Anders als Großbritannien sind trotz sehr hoher Immobilienpreise die Haushalte nicht überschuldet, weil Hypotheken üblicherweise über lange Zeiträume amortisiert werden. Die Eigenkapitalentnahme durch Aufstockung der Hypotheken kommt praktisch nicht vor. Was in Frankreich fehlt, ist ein genügend großer Mietwohnungsmarkt sowie ein genügender sozialer Wohnungsbau – vor allem in den Großstädten, ganz extrem in Paris oder Lyon, und deren Agglomerationen. Die viel zu geringe Bautätigkeit vor allem für bezahlbare Mietwohnungen und für Einkommensschwache ist nicht nur ein Grund für das soziale Malaise, sondern genauso für das teilweise fremdenfeindliche und offen rassistische Klima im Land. Die zu geringe Bautätigkeit ist auch ein Grund dafür, dass Frankreich nicht stärker gewachsen ist, und dass die Arbeitslosigkeit so hoch liegt.
Italien ähnelt in gewisser Weise Frankreich. Die Versorgung der Bevölkerung ist gut, aber auch dort sind die Preise noch zu hoch und die Bezahlbarkeit schlecht. Jedoch ist deutlich weniger als in Frankreich gebaut worden, ganz extrem seit 2010. Der sehr starke Immigrationsdruck äußert sich deshalb in einem fehlenden günstigen Angebot an Wohnraum auf dem freien Markt wie auch im sozialen Wohnungsbau. Wichtig im Fall von Italien ist, dass der Mietmarkt dereguliert wurde, was verhältnismäßig rasche Anpassung der Bestandes- an die Marktmieten erlaubt. Das soziale Malaise sollte nicht unterschätzt werden, es ist viel größer als in Frankreich. Ohne drastisch erhöhte Neubautätigkeit wird Italien nie aus der Krise finden.
Deutschland zeigt ein doppeltes Gesicht, aber eindeutige Tendenz. Die Preise sind im internationalen Vergleich immer noch niedrig. Dies ist der Bevölkerungsstagnation der vergangenen Jahrzehnte sowie der hohen Bautätigkeit in den 1990er Jahren zuzuschreiben. Andererseits äußert sich eine Anspannung auf dem Immobilienmarkt in bereits sehr hohen und rasch steigenden Preisen in Großstädten und deren Agglomerationen – nicht nur in München, sondern auch in Hamburg oder in Berlin. Die Zuwanderung konzentriert sich auf diese und andere größere Städte. Das Angebot ist nicht völlig unelastisch, aber zu wenig elastisch. Die Wohnbautätigkeit zieht an, angesichts der Zuwanderung aber viel zu wenig. Gebaut werden vor allem auch Eigentumswohnungen für Gutsituierte. Nicht selten stehen diese bereits vor der Pensionierung.
Was fehlt, ist genügend bezahlbarer Wohnraum für Zuzüger, für junge Familien und Einkommensschwächere. Vom Wohnungsmarkt her könnte man Deutschland am ehesten mit dem Frankreich des Jahres 2000 vergleichen. Ohne eine drastische Kehrtwende in der Wohnungspolitik werden die Phänomene sehr ähnlich werden, wenn sich Immigration und Bevölkerungswachstum fortsetzen: Explodierende Immobilienpreise in den Großstädten und deren Agglomerationen, damit auch der Neumieten, starker Eigentumswohnungsbau, aber ungenügender bezahlbarer Wohnraum für Familien, Neumieter, Einkommensschwache. Der politische Trend ist dann vorgezeichnet.
In den Peripherieländern wie Spanien, Portugal, Irland (oder Griechenland) lastet eine hohe hypothekarische Schuld auf den Haushalten, die aus der extrem starken Kreditvergabe und Bautätigkeit aus den 2000er Jahren stammt. Zwar ist die Versorgung mit Wohnraum gut, aber die Neubautätigkeit heute fast inexistent.
Die Niederlande (und Dänemark) sind absolute Spitzenreiter in der hypothekarischen Verschuldung. Das Steuerregime begünstigt die Verschuldung und die laufende Extraktion von Eigenkapital aus dem Wohneigentum. Das macht diese Länder für extreme Preisbooms und -busts anfällig.
Schließlich sind die Preise in den meisten ostmitteleuropäischen Ländern sehr niedrig. Allerdings ist die Bezahlbarkeit in vielen Ländern bereits schlecht. Angesichts der vielenorts ungenügenden Versorgung mit Wohnraum ist die Bautätigkeit aber noch hoch. Keine Wunder, ist die Bereitschaft zur Aufnahme von Ausländern wie Flüchtlingen sehr gering.
Ein wesentlicher Punkt für die Personenfreizügigkeit ist, dass sie in Europa als Anpassungsmechanismus wegen des Wohnungsmarktes zahlreiche Hindernisse vorfindet. Die Märkte für Wohneigentum und vor allem für Mietwohnungen sind extrem verzerrt. Es gibt schlicht viel zu wenige Mietwohnungen, die preisgünstig erbaut werden können. Dies in großen Immigrationsländern wie dem Vereinigten Königreich, in Frankreich und Italien. Es ist extrem schwierig, günstigen verfügbaren Wohnraum zu finden.
Deutschland droht, in den Wachstumszentren in die genau gleiche Richtung einzuschwenken. Umgekehrt sind die Zustände in den Peripherieländern: Dort können die Wohnungseigentümer weder interregional noch international wandern, wenn sie arbeitslos werden. Die Preise von Wohneigentum sind so stark gefallen, dass sie im negativen Eigenkapital stecken. Oder sie finden keine Käufer zu den für sie akzeptablen Verkaufspreisen. Dies galt für einige Zeit auch für die Niederlande oder für Dänemark.
Die Personenfreizügigkeit und Mobilität der Arbeitskräfte ist aus diesen Gründen ungenügend und imperfekt als Anpassungsmechanismus. Es ist aufgrund vieler Faktoren eine Illusion, mit Migration die Unterschiede in der regionalen und nationalen Entwicklung der Volkswirtschaften in der Eurozone bewältigen zu können. Dies hat weitreichende Konsequenzen für die Gestaltung der Wirtschaftspolitik in der Eurozone. Sie werden bis heute von den politischen Entscheidungsträgern ignoriert – mit verheerenden Folgen.
- Was fehlt, ist eine unterstützende Wohnbaupolitik, die Mietwohnungsbau und sozialen Wohnungsbau priorisiert. Ein Preis für den inflexiblen Wohnungsmarkt ist die erhöhte strukturelle Arbeitslosigkeit in vielen Ländern. Das Wirtschaftswachstum ist strukturell schwach in der Eurozone und wird so bleiben. Wie dies erreicht werden könnte, werden wir in einem künftigen Artikel darlegen.
- Umgekehrt wäre eine aktive Nachfragepolitik als Anpassungsmechanismus bei asysmmetrischen Schocks wichtig, die auf länderspezifische Differenzen Rücksicht nimmt. Wie verheerend dieses Fehlen ist, werden wir in einem nächsten Artikel am Beispiel Italiens zeigen.
[1] Deloitte, Property Index, Overview of European Residential Markets, July 2016.
