Vor wenigen Tagen, am 14. September 2016, ereignete sich eine Sensation: Erstmals stimmte das EU-Parlament geschlossen gegen eine Verordnung der EU-Kommission, die die Kommission hätte allein beschließen können. Das Parlament hatte der Kommission die Ausführung übertragen und in der Regel bleibt es auch dabei. In diesem Fall machten die EU-Abgeordneten von ihrem Recht Gebrauch und zogen die Bremse. Ausgelöst wurde die Sensation durch einen verhältnismäßig kleinen Anlass: Es ging um KID, das Informationsblatt für Anleger, auf dem einfach und kurz alle notwendigen Informationen enthalten sein sollen. Die Abgeordneten fanden das Konzept der Kommission unbrauchbar und irreführend.
Nun stellt sich die Frage: War das ein einmaliges Ereignis? Oder wird jetzt – endlich – die Regulierungswut der EU-Kommission gestoppt? Um das allerdings zu erreichen, müsste das Parlament mehr tun als ein einziges Mal Nein zu sagen. Auch der EU-Rat der Regierungen der Mitgliedsländer müsste aktiv werden. Zu beseitigen wäre die rechtliche Grundlage, die die Kommission erst in die Lage versetzt, ganz Europa mit Vorschriften zu regieren. Zwar wird europaweit über den Wust an lähmenden Bestimmungen geklagt, doch wird das Übel nicht an der Wurzel gepackt.
Die Kommission ist Gesetzgeber, Verwalter und Polizei in einem
In Europa wird seit 2009, seit dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags, ein Rechtsprinzip praktiziert, das die demokratischen Grundregeln außer Kraft setzt. Das Parlament beschränkt sich in Abstimmung mit dem Rat der Regierungen auf den Beschluss von „Prinzipien“: Man gibt in den Richtlinien und Verordnungen allgemeine Grundsätze vor und überlässt die Bestimmung der Detailvorschriften der EU-Kommission. Dies geschieht durch die Übertragung sogenannter „delegierter Rechtsakte“. Die Kommission erlässt Verordnungen, die unmittelbar in der gesamten EU gelten und nicht von den Parlamenten oder den Regierungen der Mitgliedsländer verändert werden können. Die Verordnungen werden durch „technische Standards“ sowie durch „Leitlinien“ ergänzt und diese Pakete bilden die viel diskutierten und kritisierten Regulierungen.
Die EU-Kommission beschließt somit die Regeln, liefert die Interpretation der Regeln, wacht über die Einhaltung und verhängt Strafen. Die Betroffenen können sich nur schwer zur Wehr setzen: Der Weg zu Gericht führt kaum zum Erfolg, weil der reguläre Ablauf nur beschränkt funktionieren kann. Üblicherweise wird gegen eine Entscheidung der Verwaltung erfolgreich berufen, wenn ein Gesetz verletzt wurde. Aussichtsreich ist ein Rechtsmittel letztlich auch, wenn ein Gesetz den verfassungsrechtlichen Grundlagen widerspricht. In der EU protestiert man gegen eine Entscheidung einer Behörde, die die Regeln und die Interpretation selbst geschaffen hat. Der Hinweis auf die Grundlagen, also auf die Beschlüsse des Parlaments, ist nur wenig hilfreich, weil diese nur allgemeine Prinzipien enthalten. Somit ist man in einem geschlossenen Kreis gefangen, der nur schwer aufzubrechen ist. Ein ultimativer Hebel ist der Nachweis einer Verletzung der Menschenrechte.
Das Parlament entmachtet sich selbst
Seit einigen Monaten wird im Kreis der EU-Parlamentarier verstärkt über diese Problematik diskutiert. Man erkennt immer deutlicher, dass die „delegierten Rechtsakte“ eine Selbst-Entmachtung des Parlaments ergeben. Diese Entwicklung ist besonders paradox, da ein wesentliches Ziel des Lissabonner Vertrags in der Stärkung des Parlaments bestand. Angesichts dieser Debatten ist es nicht verwunderlich, wenn die Abgeordneten einen Anlass wählten, um die Kommission in die Schranken zu weisen.
Im Artikel 249b des Lissabonner Vertrags ist eine Bremse eingebaut, die nun genutzt wurde: Bei der Übertragung eines delegierten Akts wird eine Frist festgelegt, in der das Parlament gegen die Verordnung Einwände erheben kann. Verstreicht diese Frist – und dies ist zumeist der Fall, bestenfalls wird über Details diskutiert –, gilt die Verordnung der Kommission in der gesamten EU. Dieses Konstrukt wurde geschaffen, weil in der EU Entscheidungen nur nach unerträglich langen Vorbereitungsperioden fallen. Die Kombination „Prinzipien“ und „delegierte Akte“ soll für Beschleunigung sorgen.
Demokratiedefizite werden durch Abbau der Demokratie bekämpft
Die viel beklagte, lange Dauer entsteht vermeintlich aus Rücksichtnahme auf alle Interessenten und scheint somit aus einem demokratischen Prozess zu resultieren. Tatsächlich entstehen die lähmenden Entscheidungsprozesse aus einer undemokratischen Konstruktion.
In der EU gilt: Ohne Zustimmung der Regierungen geht nichts. Im EU-Rat sind alle Regierungen vertreten und durch die Erweiterungen sind es mittlerweile 28 Regierungschefs, 28 Finanzminister, 28 Innenminister und alle ihre Kollegen, die alle unterschiedliche Interessen vertreten und vor allem die Wünsche ihrer Wähler durchzusetzen versuchen.
Der EU-Rat, also das Gremium der Regierungsmitglieder aus den Mitgliedstaaten, ist auch Gesetzgeber: Das EU-Parlament hat nur eingeschränkte Befugnisse und muss sich mit dem EU-Rat einigen. Während in den Mitgliedstaaten die Regierungen die Verwaltung besorgen und die Parlamente als gewählte Volksvertretungen für die Gesetzgebung zuständig sind, verwandeln sich die Regierungen in der EU zu Gesetzgebern. Einigen sich EU-Parlament und EU-Rat, dann kommt es zu Entscheidungen, die die nationalen Parlamente binden: „Verordnungen“ des EU-Parlaments gelten in der EU unmittelbar, die nationalen Parlamente können diese Regelungen nicht korrigieren. Nur bei den „Richtlinien“ des EU-Parlaments ist die Umsetzung durch die nationalen Parlamente vorgesehen, wobei man sich allerdings an Vorgaben zu halten hat.
In dem Gezerre von 28 Regierungen kam es zur Lähmung der EU. Und diese Lähmung sollte gelöst werden, indem die EU-Kommission zu einer übermächtigen Verwaltungsbehörde ausgebaut wurde. Diese entwickelt sich zu einer Beamtendiktatur, die an die untergegangene Sowjetunion erinnert. Die Kommission agiert nun als Gesetzgeber und Verwaltung in einem, wodurch die Gewaltenteilung, also einer der Grundlagen einer Demokratie, aufgehoben ist. Über den Umweg der „delegierten Rechtsakte“ beschließt auch die EU-Kommission – und nicht mehr nur das EU- Parlament gemeinsam mit dem EU-Rat – Verordnungen, die unmittelbar in der gesamten EU gelten.
Die Lösung der Probleme wird bewusst sabotiert
Eine Lösung wäre nur möglich, wenn auch in der EU die demokratischen Grundsätze realisiert werden und das Parlament die Gesetze beschließt und die Kommission als Verwaltung diese umsetzt. Dazu müsste aber klar gestellt werden, für welche Bereiche die EU-Ebene zuständig ist. Dies ist aber nur möglich, wenn eine klare Abgrenzung gegenüber den Mitgliedstaaten erfolgt. Dann könnte die EU nicht überall eingreifen, aber auch die Mitgliedstaaten könnten nur mehr in ihren definierten Aufgabengebieten bestimmen und nicht bei jedem Thema europaweit mitreden. Womit der Satz – ohne EU-Rat geht nichts – nicht mehr gelten würde. Dazu waren die nationalen Regierungen in der Vergangenheit nicht bereit und aktuell nimmt die Betonung der Eigenständigkeit der Staaten sogar deutlich zu.
Man muss also befürchten, dass die Aktion der EU-Parlamentarier vom 14. September nicht das Signal für eine neue EU bildet.
Erstaunlich ist, dass die Juristen nicht angesichts der Verletzung der rechtsstaatlichen Grundsätze europaweit laut aufschreien. Die Erklärungen, die man zu hören bekommt, sind ernüchternd. Zum einen wird resignierend betont, dass man ohnehin gegen die Entwicklungen der europäischen Politik nichts bewirken könne. Und zum anderen wird darauf verwiesen, dass in den Mitgliedstaaten selbst das demokratische Prinzip der Gewaltenteilung vielfach nur eine Schimäre ist: In den Ministerien schreiben Beamte Gesetze, die ihren Vorstellungen entsprechen, und die Abgeordneten beschließen sehr oft die Gesetze, ohne deren Inhalt zu kennen.
Der Rechtsstaat steht generell nicht hoch im Kurs.
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Ronald Barazon war viele Jahre Chefredakteur der Salzburger Nachrichten. Er ist einer der angesehensten Wirtschaftsjournalisten in Europa und heute Chefredakteur der Zeitschrift „Der Volkswirt“ sowie Moderator beim ORF.
