Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Die Welt erlebt einen neuen Rüstungsboom. Grundlage dafür sind die zahlreichen Kriege. Ist das Völkerrecht eigentlich noch relevant – demzufolge die meisten Kriege verboten wären?
Peter Vonnahme: Man kann darüber streiten, ob die zahlreichen Kriege der Gegenwart die Ursache für den neuen Rüstungsboom sind oder – umgekehrt – die Überrüstung der Welt zu immer neuen Kriegen führt. Das Dilemma erinnert an die Frage, ob das Ei zuerst da war oder das Huhn. Unbestreitbar ist, dass ein Zusammenhang zwischen beidem besteht.
Wichtiger ist die Frage, ob das Völkerrecht noch relevant ist. Seine Anfänge gehen zurück bis in die Mitte des 17. Jahrhunderts. Damals schlossen die vom Dreißigjährigen Krieg ausgelaugten Völker Europas nach jahrelangen diplomatischen Verhandlungen im „Westfälischen Frieden“ (Münster 1648) einen Friedensvertrag. Die Staatenlenker hatten angesichts Millionen Toter und verwüsteter Länder eingesehen, dass Kriege nicht nur durch Waffengewalt, sondern auch durch Worte, durch Rechtsvereinbarungen, beendet werden können. Diese Einsicht führte ungeachtet vieler leidvoller Rückschläge zum modernen Völkerrecht des 20. Jahrhunderts. Meilensteine auf diesem Weg waren die Charta der Vereinten Nationen von 1945 und die Genfer Konventionen von 1949.
Wenn im Folgenden von Völkerrecht die Rede ist, ist das Regelwerk gemeint, ohne das ein friedliches und gedeihliches Nebeneinander von Staaten ausgeschlossen ist. Es geht um die Beachtung der vitalen Lebensbedürfnisse anderer Völker und um das Prinzip der Gleichrangigkeit in den Beziehungen der Staaten untereinander. Vor allem aber geht es um den Verzicht auf militärische Gewalt, deren einziger Zweck darin besteht, nationale Interessen zu bedienen. Diese Spielregeln des internationalen Rechts sind selbstverständlich auch heute noch „relevant“.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Anders als früher werden heute viele Kriege verdeckt geführt. Kann da das Völkerrecht überhaupt noch greifen?
Peter Vonnahme: Die Frage, ob das Völkerrecht heute noch greift, ist falsch gestellt. Das Recht gilt („greift“) immer, solange es nicht aufgehoben ist. Was Sie mit Ihrer Frage meinen, ist, welche Folgen es hat, wenn das Völkerrecht von einzelnen Staaten nicht beachtet wird. Das ist aber keine Frage der Gültigkeit des Rechts, sondern eine Frage seiner Durchsetzbarkeit. Niemand käme auf die Idee, die Gültigkeit des in der StVO angeordneten Rechtsfahrgebots in Frage zu stellen, nur weil millionenfach dagegen verstoßen wird. Dies verdeutlicht, dass das Völkerrecht auch dann noch relevant ist, wenn es von einzelnen Staaten missachtet wird.
Der Umstand, dass heute viele Kriege „verdeckt geführt“ werden, ändert daran nichts. Das ist allein eine Frage der Sanktionierbarkeit des Rechtsbruchs. Denken Sie an den Fall des „verdeckten“ sexuellen Missbrauchs eines Kindes. Niemand würde aus der Heimlichkeit der Tatbegehung ableiten, dass der Missbrauch straflos bleiben muss.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Viele Kriege beginnen mit Finanzkriegen. Kann ein Staat sich gegen einen Angriff in diesem Bereich unter dem Verweis auf das Völkerrecht wehren?
Peter Vonnahme: Nicht alles, was in den Medien als Krieg bezeichnet wird, berührt das Völkerrecht. Ich denke da beispielsweise an Preisabsprachen der OPEC-Staaten mit den USA mit dem Ziel, den Ölpreis niedrig zu halten, um dadurch Russland in finanzielle Schwierigkeiten zu bringen („Ölpreis-Krieg“). Das ist ein Kampfmittel, das im wirtschaftlichen und politischen Wettbewerb zwischen Staaten zumindest nicht unüblich ist. Internationale Regeln, die dem entgegenstehen, sehe ich nicht. Allerdings besteht die Gefahr, dass derartige Verhaltensweisen völkerrechtlich relevanter Konflikte im Gefolge haben.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Bei vielen Cyber-Kriegen ist überhaupt nicht mehr erkennbar, wer der Angreifer ist. Steuern wir – gerade im Bereich der Hochtechnologie – auf eine neue juristische Steinzeit zu?
Peter Vonnahme: Nein, im Gegenteil, wir steuern in juristisches Neuland. Es ist noch weitgehend ungeklärt, wann ein Krieg mit Cyberwaffen ein Krieg im Sinne des Völkerrechts ist – genauer gesagt, wann ein Angriff mit Computerviren und Würmern als Krieg bezeichnet werden kann. Das liegt daran, dass die Autoren der Genfer Konventionen an Armeen, Panzer, Artilleriegeschütze und Bomben gedacht haben und nicht an die Bedrohungen aus dem – damals noch nicht bekannten – Cyberspace. Die Grundfrage ist, ob der Einsatz von Viren gegen IT-Systeme ein "bewaffneter Angriff" im Sinne des Kriegsvölkerrechts ist. Nur dann greifen die Vorschriften zum Schutz der Zivilbevölkerung. Einigkeit besteht darin, dass es verboten ist, Zivilisten mittels Cyberkriegs gezielt zu töten oder zu verletzen, z.B. die Strom- und Wasserversorgung ganzer Regionen oder Kliniken lahmzulegen. Im Übrigen gilt das bereits Gesagte: Auch wenn der Angreifer nicht erkennbar ist, ändert das nichts an seiner (völker)rechtlichen Verantwortung.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Wer könnte oder müsste das Völkerrecht durchsetzen?
Peter Vonnahme: Das ist die heikelste Frage des Völkerrechts. Es ist unbefriedigend, dass bei Völkerrechtsverstößen angemessene Sanktionen häufig ausbleiben. Zwar gibt es seit 1945 einen Internationalen Gerichtshof, der Völkerrechtsverletzungen feststellen kann, der Schwachpunkt aber ist, dass es keinen „Gerichtsvollzieher“ gibt, der die Gerichtsurteile vollstrecken kann. Dadurch unterscheidet sich das Völkerrecht vom nationalen Recht. Dort hat die Staatsmacht die Mittel, das Recht durchzusetzen.
Demgegenüber bezieht das Völkerrecht seine Kraft vor allem aus dem Respekt der Staatengemeinschaft vor dem Recht. Das ist nicht geringzuschätzen. Denn es schadet dem internationalen Ansehen eines Staates, wenn er im Ruf steht, ein Rechtsbrecher zu sein. Im Übrigen wächst in aufgeklärten Gesellschaften das Bewusstsein, dass nur durch Rechtstreue jenes Maß an zwischenstaatlicher Kooperationsbereitschaft gedeihen kann, das zur Bewältigung der drängenden globalen Probleme notwendig ist. Bei schwersten Rechtsverstößen, nämlich Gewaltanwendungen, kann der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen Maßnahmen beschließen, die den Friedenszustand wiederherstellen. Unabhängig davon können Staaten Rechtsbrecher durch geeignete Sanktionen dazu anhalten, zum Recht zurückzukehren.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: In Syrien sind zahllose Söldner-Trupps unterwegs. Gibt es eine rechtliche Handhabe gegen eine solche Infiltration?
Peter Vonnahme: Syrien ist ein souveräner Staat und Mitglied der Vereinten Nationen. Hieraus folgt, dass kein anderes Land befugt ist, sich in die inneren Angelegenheit Syriens militärisch einzumischen (Grundsatz der Nichtintervention, Art. 2 Ziffer 7 UN-Charta). Weiter folgt daraus, dass Syrien das uneingeschränkte Recht hat, den inneren Frieden wiederherzustellen bzw. seine territoriale Integrität zu verteidigen. Das gilt unabhängig von der demokratischen Qualität des Staates. Es war deshalb ausländischen Staaten (wie etwa USA, Saudi-Arabien, Großbritannien, Frankreich) völkerrechtlich verboten, syrische Aufständische mit Waffen auszurüsten, Söldnertrupps zu entsenden oder gar eigene militärische Aktionen gegen Syrien (z.B. Bombardements) durchzuführen. Hierfür gab es keine völkerrechtliche Legitimation.
Weder lag ein syrisches Hilfeersuchen vor noch ein in der UN-Charta vorgesehener Fall, der eine gewaltsame Intervention Dritter hätte rechtfertigen können.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Die Russen betonen stets, dass sie ausdrücklich von der Regierung Syriens zu Hilfe gerufen wurden und daher als einzige Legitimität hätten. Stimmt diese Sicht?
Peter Vonnahme: Ja. Wie bereits gesagt, lag das Gewaltmonopol in der Hand der syrischen Regierung. Da diese im Verlaufe des Krieges immer weniger in der Lage war, sich gegen die Übermacht der militärischen Gegner (IS, al Nusra-Front, bewaffnete Rebellen, kurdische Verbände) zu behaupten, lag es im Ermessen von Präsident Baschar al-Assad, Russland um Militärhilfe zu bitten. Das russische Eingreifen war völkerrechtlich legitim („Intervention auf Einladung“). Doch auch für legitime Interventionen gelten völkerrechtliche Vorschriften, insbesondere das in den Genfer Konventionen enthaltene Gebot des Schutzes der Zivilbevölkerung. Es ist offenkundig, dass in den Kriegswirren die Rechte der syrischen Zivilbevölkerung massiv verletzt worden sind – und zwar durch alle Konfliktparteien. Ungeklärt ist jedoch, wem die Kriegsrechtverstöße im Einzelnen anzulasten sind. Kriegspropaganda erschwert die Sicht.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Der Westen wirft Russland vor, die Krim annektiert zu haben und damit gegen das Völkerrecht zu verstoßen. Trifft dies zu?
Peter Vonnahme: Auch hier spielen Propaganda und Lagerdenken eine unübersehbare Rolle. Während NATO und EU keinen Zweifel daran lassen, dass Russland die Ukraine völkerrechtswidrig annektiert hat, gibt es in weiten Teilen der Welt und auch bei deutschen Völkerrechtlern andere Beurteilungen. Der Hamburger Rechtsphilosoph Reinhard Merkel brachte die Kontroverse in einem Beitrag in der FAZ vom 8.4. 2014 in bewundernswerter Verdichtung auf den Punkt:
„Hat Russland die Krim annektiert? Nein. Waren das Referendum auf der Krim und deren Abspaltung von der Ukraine völkerrechtswidrig? Nein. Waren sie also rechtens? Nein; sie verstießen gegen die ukrainische Verfassung (aber das ist keine Frage des Völkerrechts). Hätte aber Russland wegen dieser Verfassungswidrigkeit den Beitritt der Krim nicht ablehnen müssen? Nein; die ukrainische Verfassung bindet Russland nicht. War dessen Handeln also völkerrechtsgemäß? Nein; jedenfalls seine militärische Präsenz auf der Krim außerhalb seiner Pachtgebiete dort war völkerrechtswidrig. Folgt daraus nicht, dass die von dieser Militärpräsenz erst möglich gemachte Abspaltung der Krim null und nichtig war und somit deren nachfolgender Beitritt zu Russland doch nichts anderes als eine maskierte Annexion? Nein.“
Ich neige zu Merkels Sichtweise: Annexion ist die gewaltsame Aneignung von Land gegen den Willen des Staates, dem es zugehört. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Denn die Bevölkerung der Krim hat die staatliche Unabhängigkeit von der Ukraine in einem Referendum mit 97 Prozent der Stimmen beschlossen; die Wahlbeteiligung lag bei 83 Prozent. Anschließend beantragte die Krim den Beitritt zur Russischen Föderation, den Moskau annahm. Selbst wenn man – wie viele Kritiker im Westen – den Abtrennungsbeschluss rechtlich für zweifelhaft hält, kann man nicht sagen, dass sich Russland die Krim mittels einer räuberischen Landnahme angeeignet hat, zumal russisches Militär nicht zum Einsatz kam.
Es gibt somit gute Gründe, die Vorgänge nicht als Annexion, sondern als Sezession zu bewerten. Das Völkerrecht hat hierfür keine speziellen Regeln. Jedoch garantiert Art. 1 der UN-Charta das Selbstbestimmungsrecht der Völker als oberstes Prinzip der Vereinten Nationen. Fraglich ist, ob die Bevölkerung der Republik Krim ein Volk im Sinne dieser Bestimmung ist. Eine ukrainische Volkszählung aus dem Jahr 2001 ergab, dass 77 Prozent der Krimbewohner russischsprachig sind. Selbst wenn das dem Kriterium Volk nicht genügen sollte, spricht dennoch viel dafür, dass die Ablösung der Krim von der Ukraine durch das Völkerrecht wenn schon nicht ausdrücklich erlaubt, so doch zumindest nicht verboten war. Dafür spricht, dass in einem vergleichbaren Fall, nämlich der Abspaltung des Kosovo vom serbischen Zentralstaat (2008), der Internationale Gerichtshof einen Völkerrechtsverstoß verneint hat.
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Alle Staaten rüsten auf. Die NATO-Staaten wollen in Richtung zwei Prozent des BIP gehen. Sind sie dazu rechtlich verpflichtet?
Peter Vonnahme: Nein. Dieses Aufrüstungsziel haben die Staats- und Regierungschefs der NATO-Staaten im September 2014 in Wales beschlossen. Der Beschluss war unter dem Eindruck der Ukraine-Krise eine Mahnung an Russland. Kürzlich erhöhte US-Präsident Trump den Druck auf die Bündnispartner, dieses Aufrüstungsziel zu erreichen. Politik- und Rechtswissenschaftler sind sich jedoch einig, dass die Zwei-Prozent-Zielvorgabe von Wales keine rechtliche Bindungswirkung entfaltet. Prozentvorgaben wie in der Abschlusserklärung sind lediglich eine politische Willensbekundung („non-binding requirement“, „gentlemen’s agreement“, „informal benchmark“). Die Waliser Erklärung spricht auch nur von Überlegungen („considerations“) und weiter davon, dass die Bündnispartner auf einen bestimmten „Richtwert… abzielen“. Eine Textform wie sie für bindende Verträge üblich ist (z.B. „Die Parteien verpflichten sich“) fehlt vollkommen. Außerdem fehlen Regeln für den Fall der Nichterreichung des Zieles. Die Gipfelerklärung hat somit schon von der Sprachform her den Charakter einer bloßen Absichtserklärung.
Eine solche Auslegung entspricht dem Geist des NATO-Vertrags. Nach dessen Artikel 5 werden die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, einen bestimmten Anteil ihres BIP für Verteidigung aufzuwenden. Vielmehr leistet jeder Bündnispartner im Falle eines bewaffneten Angriffs „Beistand“ durch Maßnahmen, die er für erforderlich hält. Konkrete Militärbeiträge oder gar Verpflichtungen zur Aufrüstung sind nicht vereinbart.
Bündnispolitisch drängt sich die angemahnte Erhöhung der Rüstungsausgaben auch nicht auf. Denn die Gesamtaufwendungen aller 28 NATO-Staaten belaufen sich auf 918 Milliarden US-Dollar. Hieraus errechnet sich im Vergleich zu Russland (69 Milliarden US-Dollar) eine 13-fache Überlegenheit des NATO-Militärbudgets. Allein die Militärausgaben der USA für 2016 (611 Milliarden US-Dollar) sind fast neunmal höher als die Russlands (Näheres hierzu vgl. Vonnahme in NachDenkSeiten)
Deutsche Wirtschafts Nachrichten: Wären die Bundestagsabgeordneten nicht verpflichtet, die Bundesregierung nach der rechtlichen Grundlage für eine Erhöhung der NATO-Ausgaben zu fragen?
Peter Vonnahme: Entscheidend ist nicht, ob die Abgeordneten die Regierung befragen, sondern, ob sie die geforderte Aufrüstung beschließen. Die Erklärung von Wales enthält wesentliche Festlegungen für die künftige deutsche Militärpolitik und greift zudem tief in die Haushaltspolitik des Bundes für die kommenden Jahre ein. Solche Entscheidungen fallen in die Zuständigkeit des Parlaments. Solange der Bundestag den Selbstverpflichtungen nicht zustimmt, sind sie unwirksam.
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Peter Vonnahme war bis zu seiner Ruhestandsversetzung 2007 Richter am Bayerischen Verwaltungsgerichtshof in München. Er ist Mitglied der deutschen Sektion der International Association of Lawyers Against Nuclear Arms (IALANA). Von 1995 bis 2001 war er Mitglied des Bundesvorstands der Neuen Richtervereinigung (NRV). In den letzten Jahren war er publizistisch tätig.
