Die Kampfansage des Präsidenten an das Establishment steht auf dem Prüfstand. Die Reform der Unternehmensbesteuerung soll helfen, die Industrie in den USA wiederaufzubauen. Doch die bisherigen Vorschläge deuten nur auf eine weitere Subvention für die global operierenden Großkonzerne hin. Ohne eine Überholung des Systems wäre das Programm zum Scheitern verurteilt – und zwar mit Crashgefahr.
Das jährliche WEF-Forum in Davos und die Amtseinsetzung des neuen Präsidenten in den USA hat die Globalisierung und den freien Welthandel in den Vordergrund gerückt. Dabei stehen sich ideologische Zerrbilder gegenüber. Für die einen sind Globalisierung und freier Welthandel heile Welt, für Trump repräsentieren sie den Niedergang Amerikas. Beides ist falsch. Das Beispiel Apple zeigt, was für Defekte und perverse Verzerrungen die gegenwärtige Globalisierung hervorbringt. Dabei wären einfache Maßnahmen geeignet, die Fehlentwicklungen in den USA zu korrigieren.
Die Kritik an der World Trade Organisation (WTO) ist alt. Sie hat schon während der Verhandlungen zur Ausarbeitung eingesetzt. Kritisiert wurden damals wie bei TTIP die undemokratischen, intransparenten, hinter verschlossenen Türen ablaufenden Verhandlungen. Konzerne, Verbände und Interessengruppen der Wirtschaft hatten privilegierten Zugang, während Konsumentenschützer, Gewerkschaften, Entwicklungsspezialisten oder Umweltschutzorganisationen ausgeschlossen blieben. Die Kritik an der WTO ist dann periodisch von Globalisierungskritikern aufgenommen worden. Im Kern sagte die Kritik, dass die Schwellenländer von den Industrieländern ausgenutzt würden.
Das klassische Beispiel für diese Kritik betrifft die Landwirtschaft. Sowohl im NAFTA-Abkommen von 1994 wie unter der WTO konnten hoch subventionierte amerikanische und europäische Landwirtschaftsprodukte in Schwellen- und Entwicklungsländern verkauft werden. Sie zerstörten dort die Grundlagen der kleinbäuerlichen Produktion. So ist es bereits im Süden von Mexiko und anderen mittelamerikanischen Staaten bzw. in zahlreichen Regionen Afrikas geschehen. Die Überflutung durch hochsubventionierte Landwirtschaftsimporte löste die ökonomisch motivierte Migration von Millionen von Mexikanern und von anderen Ländern Mittelamerikas in die USA sowie die Migration von Afrikanern nach Europa aus.
Doch jetzt kommt die Globalisierungskritik aus einer ganz anderen Ecke. Es ist der neu gewählte amerikanische Präsident, der die Zerstörung der amerikanischen Industrie moniert und der gerade deshalb gewählt wurde. Anders als bei der traditionellen Globalisierungskritik, die selten über den Rahmen kleiner Dritte-Welt-Gruppen und allenfalls Gewerkschaften hinausgekommen ist, handelt es sich keineswegs um Lamentieren in Broschüren und Traktaten oder ums Demonstrieren, sondern um zielgerichtetes Handeln mit allen Machtinstrumenten des mächtigsten Staates der Welt.
Dabei wird nicht etwa über eine Verbesserung der multilateralen Abkommen und eine Beseitigung von Schwachstellen gebrütet oder studiert. Erfahrene Handelsdiplomaten haben immer darauf hingewiesen, dass die Ausarbeitung solcher Abkommen kompliziert, zeitraubend und ein Geben und Nehmen ist. Die Herstellung eines Konsenses ist ungewiss und kann im letzten Moment durch einzelne Außenseiter gestoppt werden. Nicht zuletzt deshalb ist etwa DOHA, die Nachfolgerunde der WTO in den 2000er Jahren bisher gescheitert.
Eine ganze Generation akademischer Nationalökonomen, vom Nobelpreisträger über den Spezialisten des Fachgebiets bis zu gewöhnlichen Makroökonomen, vom Professor im Universitätsbetrieb bis zum IWF- oder OECD-Stab, muss konsterniert zur Kenntnis nehmen, dass ihre Expertise bei der neuen amerikanischen Regierung nicht gefragt ist.
Viele dieser Ökonomen sind allerdings auch nicht durch übertriebene Anstrengungen aufgefallen, die Logik der Freihandelsabkommen und ihre Schattenseiten vertieft zu analysieren. Die meisten haben sich dadurch ausgezeichnet, dass sie Globalisierung und Freihandel predigten und hauptsächlich als Anpassungszwang verstanden, denen sich ganze Volkswirtschaften, Regionen oder Bevölkerungsgruppen bedingungslos unterzuordnen haben. Bei Fehlverhalten gegenüber diesen Regeln wurde diagnostiziert, dass ‚der Markt‘ die Betreffenden hart bestrafen würde.
Der Mangel an akademischer Analyse und Tiefenschärfe ist teilweise auch thematisch bedingt. Nicht nur die Verhandlungen im Vorfeld der entsprechenden Abkommen waren intransparent. Noch viel mehr gilt dies für die konkreten Praktiken der Konzerne und multinationalen Unternehmen einerseits sowie der verschiedenen Staaten andererseits seither. Es gibt wenig öffentlich zugängliche Informationen darüber, was wirklich die Standortentscheide beeinflusst. Die Kernpunkte und Details von Verträgen sind geheim und selbst innerhalb von Großkonzernen nicht über einen engen Personenkreis hinaus bekannt. Auch die Vertragsangebote von Staaten sind nicht öffentlich und nicht bekannt. Sicher weiß man, dass die Schweiz sowie in der EU Irland, Luxemburg und die Niederlande spezielle Steuerbedingungen anboten. Dann moniert man über China, dass es breit basiert Exporte subventioniere.
Das Muster-Beispiel für die heute üblichen und erfolgsversprechenden Praktiken im ‚freien Welthandel‘ ist Apple. Dieses Unternehmen ist über die vergangenen 20 Jahre hinweg die größte Erfolgsgeschichte in der Technologiebranche. Apple ist heute das höchstkapitalisierte Unternehmen der Welt, mit einem Cash-flow und einer Finanzkraft, die unvergleichlich sind. Das Unternehmen erzielt einen Umsatz von rund 215 Milliarden Dollar und hat eine Gewinnmarge von 35-40 Prozent am Umsatz. Apple ist ein auf Geheimhaltung bedachtes Unternehmen, weil nicht nur seine Produkte innovativ sind oder mindestens waren, sondern auch was seine allgemeinen Geschäftspraktiken betrifft. Über die Jahre hinweg sind durch einen Ausschuss des amerikanischen Kongresses (2013) und durch Recherchen der New York Times (2016) interne Grundlagen und Verträge publik gemacht worden, wie diese Steuer- und Geschäftspraktiken gehandhabt werden.
Apple zahlt weltweit außerhalb der USA praktisch keine Steuern, obschon oder gerade weil es eines der profitabelsten Unternehmen der Welt ist. Das Unternehmen erreicht die Steuerschonung durch Niederlassungen in Irland und in Ländern wie China, die keine Nationalität und dadurch keine Steuerpflicht oder Steuerdeals ohne Steuerpflicht haben. Apple produziert auch praktisch nicht mehr, sondern lässt seine Produkte von Auftragsfertigern produzieren, hauptsächlich von Foxconn in China oder von Flextronics. Apple übt eine rigorose Kontrolle seiner Lieferkette aus. Indirekt nutzt Apple dadurch Steuervorteile, riesige Subventionen, regulatorische Privilegierung, extrem tiefe Arbeitskosten, überlange Arbeitszeiten einer militarisierten Beschäftigtenschar und staatliche Darlehen zu Dumpingzinsen aus.
Wie viele andere Tech-Firmen produzierte Foxconn zunächst in der Küstenregion Shenzhen für Apple, d.h. im Süden Chinas gerade jenseits von Hongkong. Bei der Ausweitung der Produktion von iPhones ab 2010 vollzogen Apple und Foxconn eine veränderte Standortwahl. Sie erhielten einen Deal mit der Stadt Zhengzhou in der Provinz Henan im Landesinnern, einer der ärmsten Provinzen Chinas. Foxconn zog dort Werke hoch, wo heute insgesamt 350.000 Beschäftigte exklusiv für das iPhone arbeiten. Es ist eine quasi-ausländische Enklave (‚iPhone-City’), sodass keine Zölle und Mehrwertsteuer für importierte Komponenten bezahlt werden müssen. Die Güter müssen für den chinesischen Markt physisch auch nicht exportiert werden wie in Shenzhen. Foxconn verkauft die iPhones in dieser Enklave an Apple, welche sie weiter nach China und an ihre steuerbefreiten Niederlassungen in den anderen Absatzmärkten der Welt verkauft. Die Transaktionen dürften dadurch auch nicht vollumfänglich in den Handelsbilanzen erfasst sein. Nur was aus China an Vorleistungen vorbezogen und dorthin ausgeliefert wird, dürfte in der chinesischen Handelsbilanz erscheinen. Die Stadt verpflichtete sich, den 1997 erbauten Flughafen speziell auf die Bedürfnisse von Apple für 10 Milliarden US-Dollar auszubauen. Sie übernahm auch die Kosten für den Bau von Wohnungen und Baracken für die Arbeitenden im Werk, ebenso für Transport und Infrastruktur wie Elektrizitätsversorgung. Auch bezahlt sie die Kosten für die Rekrutierung, die Ausbildung und für das Training der Beschäftigten sowie einen großen Teil der Sozialversicherungsbeiträge. Schließlich gab die Stadt Zhengzhou ein Darlehen von 250 Millionen US-Dollar für den Bau der Werke an Foxconn. Sie gewährte ferner komplette Steuerbefreiung für die ersten 5 Jahre und halbierte Steuersätze für weitere 5 Jahre. Die Stadt garantiert auch für militarisierte, hochdisziplinierte Arbeitsverhältnisse. Apple und Foxconn tragen auch keine Risiken für Schwankungen des Geschäfts. Die Beschäftigten können über die Stadt praktisch innerhalb von Stunden zur Arbeit gerufen und wieder heimgeschickt oder entlassen werden. Apple produziert bzw. lässt rund die Hälfte seiner iPhones, rund 500.000 pro Tag, in diesem riesigen Fabrikkomplex produzieren.
Der Fall Apple ist nur bekannt geworden, weil das Unternehmen so prominent und auch für viele Hundert Millionen Konsumenten positiv konnotiert und sinnlich erfahrbar ist. Doch es ist absoluter Standard unter multinationalen Unternehmen, was Apple macht. Apple präsentiert sich sogar als ein Nachzügler in Bezug auf diese Form von Globalisierung. Unter Steve Jobs galt ‚Made in USA‘ bis Ende der 1990er Jahre als Qualitätsmerkmal der Macintosh Computer. Die Fähigkeit, Hard- und Software gleichzeitig zu entwickeln und zu produzieren, wurde lange als USP verkauft. Damit wurde begründet, dass die Macs den PCs überlegen seien, und auch die erkleckliche Preisdifferenz zu diesen gerechtfertigt. Dies änderte sich, als Apple Ende der 1990er Jahre in eine existenzielle Krise ohne wettbewerbsfähige Produktepipeline geriet. Dann wurde der Compaq-Ingenieur und heutige CEO Tim Cook rekrutiert, der als COO das Outsourcing-Modell von Apple begründete. Apple vollzog nur nach, was viele andere Tech-Firmen bereits in den 1980er und 1990er Jahren begonnen hatten. Der Kern war das Outsourcing zu Foxconn und damit nach China. Nicht nur die Werke in den USA, in Kalifornien, Texas und New York wurden geschlossen, auch dasjenige in Irland, wo Apple in der Periode des keltischen Tigers für den europäischen Markt produziert hatte. Durch die Allianz mit Foxconn hat Apple eine erhebliche Marktmacht. Gemäß Schätzungen werden bei Foxconn, übrigens einem Unternehmen im taiwanesischen Besitz, 40 Prozent der Elektronikprodukte in China produziert. Apple ist dabei der wichtigste Kunde.
China zieht also einmal wegen geringer Arbeitskosten die Produktion in der Wachstumsbranche Computer- und Technologieindustrie an sich. Nicht nur sind die Löhne in einer der ärmsten und vom Boom vorher nicht berührten Regionen des Landes sehr niedrig, viel niedriger als in Shenzhen, wo Apple noch immer die andere Hälfte der iPhones fertigen lässt. Die Foxconn-Werke dort waren in den Jahren 2010-2014 unter Beschuss geraten, weil die Arbeitsbedingungen teilweise prekär waren: Zwangsarbeit, den Beschäftigten wurden die Pässe abgenommen, Kinderarbeit, überlange Arbeitszeiten von 12 bis 16 Stunden pro Tag, sowie die Verletzung elementarer Gesundheits- und Sicherheits-Standards sind an der Tagesordnung. Wer nicht mitkommt, verliert sofort den Job. Nach Jahren dieser Arbeit sind viele Beschäftigte ausgelaugt, haben Krankheiten, Gesundheitsschäden oder sind schlicht gebrochen. Foxconn wurde bekannt, weil verschiedene jüngere Arbeiter im Werk Selbstmord begangen hatten.
Über die Arbeitskosten hinaus kommt aber noch viel mehr hinzu. China subventioniert Exporte auf vielfältige Weise – weit über das offenbar immer noch fast unerschöpfliche Arbeitsangebot hinaus. Das Land beziehungsweise Städte und Provinzen helfen den ausländischen Multinationalen auch mit den Steuervermeidung-Strategien. Sie schaffen im Falle von Apple sogar extraterritoriale Zonen mit Zollbüros, welche für die Beihilfe zur globalen Steuervermeidung konzipiert sind. Chinas Städte und Regionen gewähren konkurrenzlos tiefe Kapitalkosten, hohe Subventionen für den Bau und für den Betrieb von Werken und Infrastruktur. Außerdem übernehmen sie einen guten Teil des Unternehmerrisikos – wohlgemerkt nicht, um kleine Start-ups zu finanzieren, sondern die größten Firmen der Welt.
Am Beispiel Apple lässt sich sehr gut dokumentieren, wie Globalisierung und moderner Welthandel effektiv funktionieren. Es ist ein anderes Bild, als das Theorie-Lehrbuch mit komparativen Kosten und allgemeinen Wohlstandsgewinnen durch die Spezialisierung vermittelt. Die erfolgreichen Unternehmen – multinationale aus den USA wie aus Europa und anderswo – verwenden einen wesentlichen Teil ihrer Optimierung auf Steuern, Regulationen, Subventionen, Kapital- und Arbeitskosten. Auch Lieferketten spielen je nach Charakter der Industrie eine Rolle. Anders als öffentlich behauptet wird, können sie in der Technologieindustrie durchaus geschaffen oder kompensiert werden. Zhengzhou ist weit weg von der Küste, wo Shenzhen und die Zulieferindustrie konzentriert sind. Im Fall von Zhengzhou/Apple wurde die fehlende Lieferkette kompensiert, indem ein Großflughafen die Zulieferungen und den weltweiten Versand der fertig montierten iPhones ermöglichte. Es wäre durchaus möglich, in Kalifornien recht schnell ein Werk analog demjenigen in Zhengzhou zu errichten. Diese Konzerne sehen sich in der Situation, Steuerdeals und Gesamtpakete zu kaufen und Arbitrage zu betreiben.
Verschiedene Voraussetzungen sind für diese Form der Globalisierung essentiell:
In den USA begünstigt das generelle Steuerregime für die Unternehmen das Outsourcing – vor allem in den letzten 20 Jahren. Einem relativ hohen offiziellen Steuersatz für Unternehmen von 35 Prozent in den USA stehen nicht nur niedrigere offizielle Steuersätze in vielen anderen Ländern gegenüber. Diese Differenz ist vor allem in den letzten 20 Jahren entstanden oder angewachsen. Im Prinzip gilt in den USA anders als in den meisten Ländern nicht das Territorialprinzip, sondern die globale Besteuerung amerikanischer Unternehmen und Individuen. Bei den Unternehmen wird die globale Besteuerung aber nicht durchgesetzt, anders als bei Individuen. Die globale Besteuerung setzt erst ein (‚deferral‘), wenn die Dividenden ausländischer Tochtergesellschaften oder Beteiligungen effektiv in die USA repatriiert werden. Das führt zur perversen Hortung von mehreren Tausend Milliarden Dollar in Steueroasen durch amerikanische Großunternehmen. Aktuell werden diese Beträge auf rund 2.6 Billionen Dollar geschätzt.
Diese Steuer-Regeln sind heute obsolet und kontraproduktiv, hatten aber ihren historischen Hintergrund. Sie entsprangen der Periode, als Amerika die Welt ökonomisch dominierte, seine Unternehmen noch homogen operierten und ihre Auslandaktivitäten vornehmlich auf Niederlassungen in den OECD-Ländern konzentrierten. Der Steueraufschub (‚tax-deferral’) ist keine Ausnahmeregel im amerikanischen Steuersystem. Der Steueraufschub impliziert für die Eigentümer von Unternehmen, dass sie nicht aufgrund der Unternehmensgewinne, sondern erst bei Verteilung dieser Gewinne, aufgrund der ausbezahlten Dividenden oder anderer Zuteilungen, besteuert werden. Dies wird auch für Beteiligungen von Unternehmen an ausländischen Tochtergesellschaften angewandt. Ökonomisch macht es jedoch keinen Unterschied, ob eine Niederlassung oder Tochtergesellschaft vorliegt. Der Unterschied liegt nur im Steuerstatus.
Geheime, aber durchaus standardmäßig abgeschlossene Steuerabkommen in einzelnen Ländern Europas, in China wie auch in anderen Ländern Asiens befreien diese Unternehmen entweder teilweise oder praktisch global von Steuerzahlungen, wenn sie gezielt ein Outsourcing und eine entsprechende Optimierung betreiben. Das Gegenstück zu den hohen Steuersätzen in den USA sind also meist nicht die etwas niedrigeren Standardsätze anderswo. Denn in den USA können die Unternehmen die effektiven Steuersätze mit Abschreibungen und Verlustvorträgen erheblich reduzieren. Da wäre die Differenz zum Rest der Welt gar nicht so schwerwiegend. Was das Outsourcing wirklich ausmacht und auslöst, sind spezifische Steuer-Vorbescheide (‚tax rulings‘) von Ländern außerhalb der USA. Länder wie Irland, Luxemburg, die Niederlande, früher die Schweiz, China, Singapur und andere gewähren Steuerbescheide, welche diesen Großunternehmen die Kreation von Gefäßen mit geringem oder sogar ohne irgendwelchen organisatorischen Inhalt erlauben. Dazu gehören auch Steuerparadiese wie die Bermudas und ähnliche. Diese individuellen Steuerabkommen sind im Ursprung häufig aus einer Politik der Standortförderung vor allem in benachteiligten Regionen entstanden. Sie haben sich aber über die letzten 20 Jahre in eine eigentlich perverse Spezialindustrie verwandelt, wo unfaire und intransparente individuelle Steuerregimes resultieren. Sie repräsentieren im Effekt vor allem in der Kombination mit den ‚deferrals‘ nichts anderes als einen Betrug an den amerikanischen Steuerzahlern. Dies gilt natürlich auch gegenüber den Steuerzahlern, wenn die Unternehmen aus anderen Ländern stammen.
Drittes Element für die Form der Globalisierung der letzten 20 bis 30 Jahre ist das Transfer-Pricing, die Bewertung oder Verrechnung konzerninterner Lieferungen oder Leistungen. Es ist schwierig, innerhalb größerer Unternehmen korrekte Preise für alle intern erbrachten Produktionsprozesse und Dienstleistungen festzulegen. Es gibt von der Natur der Sache her substantielle Ermessensspielräume. Die Unternehmen haben die Globalisierung dazu verwendet, die früher kombinierten Aktivitäten in spezialisierte Entwicklungs-, Produktions- und spezifische Dienstleistungsgesellschaften wie Finanz- und Verkaufsgesellschaften aufzuteilen, und solche Gesellschaften selbst global zu optimieren. Dabei spielen regulatorische und steuerliche Aspekte immer eine zentrale Rolle. Die Unternehmen können so Gewinne aus den Ländern mit hohen Steuersätzen teilweise oder vollständig in die Gesellschaften mit günstigen Steuersätzen oder sogar Nullsteuern umleiten. Beispiel: Man gründet eine Finanzgesellschaft in Steuerparadiesen, welche konzerninterne Darlehen zu überhöhten Zinssätzen an Produktions- oder Verkaufsgesellschaften in Ländern mit hohen Steuersätzen gewährt. Die Umleitung in diese Steuerparadiese gelingt, weil diese Konzerne interne Lieferungen zwar ökonomisch falsch, aber aus Steuersicht optimiert verrechnen können. Das geht aber nicht nur bei den Gewinnen und Verlusten in der Erfolgsrechnung. Diese Praxis impliziert selbstverständlich, dass Exporte, Importe und der Kapitalverkehr aus den verschiedenen Ländern auf der Ebene dieser Gesellschaften ökonomisch verzerrt ausgewiesen sind. Sie stehen unter dem Diktat der konzerninternen Steueroptimierung.
Eine spezifische und wichtige Rolle spielt in diesem Zusammenhang für die USA die Verbuchung des Geistigen Eigentums (engl. ‚Intellectual Property‘, kurz IP). Die USA sind ein Land mit enorm hoher Forschungs- und Entwicklungsintensität in Branchen mit langfristig und zukünftig sehr hohen Wachstumsraten. Viele Unternehmen aus forschungsintensiven Branchen wie der Informations- und Kommunikation-Technologie (ICT), der Pharma- oder Biotechnologie oder der Medizintechnik sind genau wie Apple Weltmarktführer in ihrem Segment oder in ihrer Branche. Die drei zitierten forschungsintensiven Branchen entwickeln neben weiteren Sparten effektiv ihre Produkte in den USA. Diese Branchen zeichnen sich, sehr stark verkürzt, dadurch aus, dass sie voraussichtlich zu den Hauptgewinnern der Mega-Trends der laufenden und der nächsten Dekaden zählen. Stichworte sind die Digitalisierung und die Alterung der Gesellschaften in den USA, aber eben auch in Europa inklusive Russland, China, Japan, Korea usw. Die amerikanischen Unternehmen dieser Branchen, häufig die Weltmarktführer, lassen aber systematisch bedeutende Teile der Produktion im Ausland produzieren und halten dort steuerlich privilegierte Gesellschaften. Dort fallen die Umsätze, Gewinne an, aber nur teilweise oder nicht die Kosten. Denn typisch für diese Branchen ist, dass sie die IP zu Discountpreisen oder gratis an Gesellschaften in solche Steuerparadiese übertragen. Der klassische Fall ist eben Apple. Seine IP wurde bis 2013 fast gratis an Apple Sales International (ASI) in Irland übertragen. Die Gewinne von ASI wurden dann mehrheitlich in eine Gesellschaft ohne Länderzugehörigkeit transferiert, die in Irland über kein Personal verfügt, deren Leitungs- und Aufsichtsorgane in den USA residieren und dort die Sitzungen durchführen.
Der wichtigste Punkt ist, dass die Entwicklungskosten für diese Unternehmen sehr hoch sind und dass der Forschungs-Erfolg oder -Misserfolg die Differenz zu den Wettbewerbern ausmacht. Von daher ist es falsch, wenn sie die IP kostenlos oder zu Discountpreisen an steuerbegünstigte Gesellschaften ohne wesentliche Aktivität in Steuerparadiesen im Ausland übertragen können. Ökonomisch korrekt ausgedrückt sind die Exporte der Vereinigten Staaten von Gütern und Dienstleistungen bedeutend höher, als sie in der Handels- und Dienstleistungsbilanz erfasst werden können. Dort werden nämlich die Buchhaltungswerte erfasst. Diese sind aber verzerrt, denn die Unternehmen haben allen Anreiz, möglichst die IP-Erträge im Ausland anfallen zu lassen. Das Gegenstück zu dieser Praxis sind diejenigen Länder, welche sehr tiefe Besteuerung der IP haben. Am extremsten ist dies in Frankreich, welches IP-Erträge nur mit einem Steuersatz von 1 Prozent besteuert. Dort ist der Anreiz extrem, IP-Erträge möglichst aufzublasen und die Produktion außerhalb des Hochsteuerlandes Frankreich in Ländern mit tieferen Steuersätzen anzusiedeln. Frankreichs Dienstleistungsexporte dürften deshalb zu hoch ausgewiesen sein.
Der Standort China ergänzt das bizarre Bild von Globalisierung und freiem Welthandel. Dort werden nicht nur keine Steuern und Sozialabgaben bezahlt. Die Werksansiedlung wird auch durch gewaltige Subventionen und Finanzierungsbeihilfen erreicht. Durch staatlich überwachte und garantierte Überausbeutung sowie durch ein breites verfügbares Arbeitskräftepotential sind die Arbeitskosten in China ein Bruchteil derer in den USA. Auch andere Kostenfaktoren wie Umweltschutzvorschriften sind dort niedriger. In der Essenz nutzt China durch steuerliche und regulatorische Tricks sowie durch enorme Finanzierungsbeihilfen die Schwachstellen des amerikanischen Steuersystems sowie die Optimierung der Multinationalen gnadenlos aus. China hat keine wichtige Forschung oder Innovationskraft in der ICT-Industrie entwickelt. Das Land hat so aber erreicht, dass heute ein beträchtlicher Teil der weltweiten Wertschöpfung nicht im Mutterland der Innovation, sondern in China anfällt. Selbst die ganze Lieferkette in der gesamten Industrie ist heute dort angesiedelt.
Die Vorstellung, dass der freie Welthandel eine optimale Allokation der weltweiten Ressourcen erlaubt, ist irregeleitet. Was in den Reportagen über diese Praktiken immer vermieden, verschwiegen oder ganz einfach nicht verstanden wird, ist der Zusammenhang mit der Finanz- und der Geldpolitik Chinas. Hinter diesen Steuererlässen, vielfältigen Subventionen, Darlehen zu konkurrenzlos günstigen Kreditsätzen stecken im Kern eine ultra-expansive Finanz- und Geldpolitik, die auf spezielle Weise kombiniert sind. China hat dadurch den Welthandel mit Praktiken verzerrt, die anderswo unmöglich und illegal wären.
Globalisierung und freier Welthandel haben so extrem ungleiche Gewinner und Verlierer hervorgebracht. Hinter den beiden Schlagworten verbirgt sich eine Realität, welche nichts mit der Lehrbuch-Utopie zu tun hat. Wenn man dem neuen amerikanischen Präsidenten und seinen Beratern/Ministern glaubt, sind hauptsächlich die Handelsabkommen wie WTO oder NAFTA schlecht verhandelt und müssen drastisch korrigiert werden. China hält sich dieser Lesart zufolge außerdem nicht an die die WTO-Regeln. Daran gibt es unzweifelhaft viel Wahres. Importzölle, eine Veränderung des Steuersystems inklusive, drastische Maßnahmen bis hin zum Handelskrieg, Ende der Globalisierung und Amerikanismus sollen die Lösung sein. Das wäre wohl der falsche Weg – nicht nur für die Zukunft des Welthandels, sondern vor allem für die Vereinigten Staaten selbst.
Denn es gibt eine zweite Ebene – und die ist für die Vereinigten Staaten viel mächtiger. Es ist die Steuergesetzgebung. Die Vereinigten Staaten haben viele der wettbewerbsfähigsten und wachstumsstärksten Industrien, Branchen und Firmen der Welt: ICT, Pharma- und Biotechnologie, Medizintechnik, Flugzeugbau und Weltraumtechnik, Elektroindustrie, Finanzindustrie und andere mehr. Kaum eine andere Volkswirtschaft ist von der Innovationskraft her derart gut aufgestellt wie die USA. Trotzdem haben die Vereinigten Staaten nur eine geringe Exportquote. Die im Branchenvergleich sehr gut zahlende Industrie verliert seit 15 Jahren massiv an Arbeitsplätzen. Aufgrund der starken Koppelungseffekte sind auch viele vor- und nachgelagerte Branchen von dieser Desindustrialisierung betroffen. Die hohe Wettbewerbsfähigkeit übersetzt sich deshalb nicht in steigendem Lebensstandard der Bevölkerung. Sie schlägt sich zwar in hohen Aktienpreisen, dafür aber stagnierenden oder fallenden Realeinkommen, schweren Beschäftigungsverlusten und riesig angewachsenen Budgetdefiziten und Staatsverschuldung nieder. Schuld daran ist, anders als eine kürzlich veröffentlichte WEF-Studie behauptete, nicht der technische Fortschritt, sondern das Outsourcing.
Das Beispiel Apple zeigt exemplarisch, woran dies liegt. Es ist ein komplexes Ursachenbündel und die Schuld liegt keineswegs beim Ausland – Mexico oder China allein. Zuvorderst steht die verquere amerikanische Steuergesetzgebung für Unternehmen. Diese provoziert geradezu das Outsourcing. Sie enthält eine Besteuerung der global erzielten Unternehmensgewinne, was per se weder falsch noch richtig ist. Sie kombiniert dies aber mit zeitlich quasi unlimitierten Steueraufschüben (tax deferrals), bis die bei ausländischen Töchtern oder Beteiligungen erzielten Gewinnen repatriiert sind. Logisch, dass die global tätigen Unternehmen dort produzieren, wo die Steuern tiefer sind, und ihre Gewinne im Ausland bunkern.
Der zweite Grund sind die Steueroasen und Steuerparadiese für Unternehmen dieser Welt. Es ist nicht die Differenz der Standard-Steuersätze zum Ausland, sondern es sind die Ausnahmeregeln, welche erst richtig den Anreiz zum Outsourcing schaffen. Die amerikanischen Unternehmen sind aggressiv in den Steuervermeidungs-Praktiken und nutzen alle Steueroasen wie die Schweiz, das Vereinigte Königreich, Irland, Luxemburg, die Niederlande, geschweige denn die Fiskalparadiese wie Bermudas, die britischen Inseln, Singapur, Hongkong und China aus. Sie schaffen diese Opportunitäten, indem sie Steuer-Rulings aktiv einholen. Eine internationale Aufteilung und Optimierung der ganzen Organisation aufgrund der regulatorischen und steuerlichen Gepflogenheiten gehört zum Erfolgsrezept nicht nur für globale Multis, sondern jedes größeren Unternehmens.
Was sind die Schlussfolgerungen? Der neue Präsident Trump hat eine extrem protektionistische, rein binnenwirtschaftlich geprägte Agenda angetönt. Das wäre hochriskant für ein Land, dessen Konzerne weltweit tätig sind – oft als Weltmarktführer, die gut aufgestellt sind für die Zukunft. Bevor er auf den Rest der Welt losgeht, sollte er zuerst die Hausaufgaben machen. Trump hat in seiner Antrittsrede die politische Klasse attackiert und angekündigt, ab jetzt damit zu brechen. Auf dem Gebiet der Steuergesetzgebung findet er fruchtbares Terrain vor.
Das wichtigste ist eine Steuerreform, welche die Anreize für Unternehmen zur Auslagerung aufhebt. Dafür braucht es zwei Maßnahmen: Die Steuersätze für Unternehmen in den USA müssen auf ein international vergleichbares Niveau bei den Standardsätzen abgesenkt werden. Und das Prinzip der Globalbesteuerung müsste bei den Unternehmen genauso durchgesetzt werden, wie dies bei den Individuen der Fall ist. Der zeitlich unbegrenzte Steueraufschub läuft diesem Prinzip zuwider. Wenn die amerikanischen Unternehmen im Ausland einen ähnlichen bzw. denselben Steuersatz bezahlen müssen wie in den Vereinigten Staaten, so entfällt der steuerliche Anreiz zur Auslagerung. Selbst wenn sie im Ausland keine Steuern bezahlen würden, dann müssten sie die volle Differenz zum amerikanischen Steuersatz in die USA überweisen. Eine modifizierte Variante wurde 2016 im Übrigen von der Obama-Administration vorgeschlagen, hatte aber im Kongress aufgrund des Wahljahrs keine Chance.
Die beiden bisher von den Republikanern vorgelegten Steuerkonzepte gehen deshalb an diesem Kern des Problems vorbei.
Die vom Präsidenten favorisierte Absenkung des Steuersatzes auf 15 Prozent ist nur auf den ersten Blick überzeugend. Sie würde nämlich das Steuersystem unverändert beibehalten. Im Fall von Apple reduziert sich dann die Steuerlast von jetzt 19 Milliarden auf noch 7-10 Milliarden – dies bei einem globalen Umsatz von rund 215 Milliarden Dollar. Aber im Ausland würde Apple immer noch praktisch keine Steuern zahlen. Warum soll Apple dann überhaupt etwas zurückverlagern? Und warum nicht weiter im Ausland ausbauen? Was für Apple gilt, trifft in Abstufungen für viele andere Unternehmen vor allem aus diesen Wachstumsbereichen zu. Der zweite Nachteil dieser Lösung wäre der massive Rückgang der gesamten Steuereinnahmen des Bundes. Denn mit Abschreibungen, Verlustvorträgen und vielen weiteren Lücken im Steuersystem würde der effektive Steuersatz dann auf deutlich unter 10 Prozent fallen. Schließlich löst er weltweit damit nur eine gewaltige Spirale nach unten für die Unternehmenssteuersätze aus – eine Garantie für endlose Sparübungen und geringes Wirtschaftswachstum in den externen Absatzmärkten.
Die vom Kongressführer Paul Ryan propagierte Absenkung des Standardsatzes auf 20 Prozent, dafür mit verändertem Steuersystem, ist eher logischer – bis auf zwei Punkte. Denn Ryan will alle Vergünstigungen wie für Abschreibungen, Verlustvorträge und viele andere Positionen streichen. Damit würde die Steuersenkung gegenüber heute wesentlich weniger weit reichen. Die Steuerausfälle würden reduziert. Ryan behauptet sogar, das Ganze wäre steuerneutral. Aber die Differenz zum Ausland würde auch so strukturell beibehalten. Sie wäre quantitativ unverändert. Dies wird bei Ryans Vorschlag durch eine Steueranpassung je nach Destination (engl. border tax adjustment) korrigiert. Exportumsätze wären steuerbefreit, Importe steuerlich nicht als Vorleistungen absetzbar. Dieser Vorschlag enthält viele inhärente Widersprüche. Die Anpassung nach Destination verteuert Zulieferungen aus dem Ausland auch da, wo sie unumgänglich sind. Gegenüber Konkurrenten wie in China, teilweise anderswo in Asien oder in Europa, welche ebenfalls keine oder geringe Exportsteuern zahlen, würde dies die Wettbewerbsfähigkeit behindern. Sie würde auch den seit der Finanzkrise strukturell schwachen Konsum durch Preissteigerungen belasten. Schließlich ist sie sachlich nicht begründbar und würde wohl Gegenmaßnahmen der Handelspartner bis zum Handelskrieg auslösen.
Die Steuersätze für Unternehmen in den USA zu senken, das System aber beizubehalten und ergänzend Importsteuern zu erheben, ist kontraproduktiv. Was die USA bräuchten, ist nicht vor allem die Reduktion des Imports. Der Güterimport macht ohnehin nur 12 Prozent des Bruttoinlandsprodukts aus. Mit ihren äußerst wettbewerbsfähigen und wachstumsstarken Industrien müssten die USA vor allem im Export massiv zulegen können. Der Güterexport beträgt ganze 8 Prozent des BIP. Dieser Anteil müsste sich auf 5-7 Jahre hinaus locker verdoppeln und auf 10 bis 15 Jahre hinaus verdreifachen lassen. Nur so können genügend industrielle Arbeitsplätze geschaffen werden, welche gut bezahlen und darüber hinaus positive Effekte auf die vor- und nachgelagerte Sektoren ausüben.
Trump hat sich bei seiner Amtseinführung als Kämpfer gegen die Elite und die korrupte politische Klasse präsentiert. Wenn er die Steuergesetzgebung nur insofern ändert, dass die Steuersätze für Unternehmen in den USA sinken, aber nichts an der flagranten Steuerbegünstigung für die Auslandgesellschaften geändert wird, verpufft die Wirkung. Er würde damit nämlich die Politik der republikanischen und demokratischen Administrationen der vergangenen 25 Jahre fortsetzen, die die international tätigen Großkonzerne noch mehr von der Besteuerung ausnimmt. Für Trump ist die Steuerreform für Unternehmen nicht nur eine Frage der Glaubwürdigkeit, sondern auch diejenige von Erfolg und Scheitern seiner gesamten Präsidentschaft. Ohne eine massive industrielle Renaissance haben die USA keine Chance, die angepeilten 4 Prozent Wirtschaftswachstum zu erreichen. Alle sonstigen geplanten Ausgaben wie für die Infrastruktur, unveränderte Sozialwerke etc. wären dadurch überhaupt nicht finanzierbar. Trump könnte nicht liefern.
Bisher hat Trump eine Bonanza für alle versprochen. Die kann es angesichts der Verschuldung und der Schuldendynamik der Vereinigten Staaten nicht geben. Weitere Steuervergünstigungen für Konzerne, die bisher schon durch das Gesetz und die Praxis der Steuervermeidung immer mehr entlastet wurden, sind nicht nur unfair, sondern sogar systemgefährdend. Die neue Administration hat keine Spielräume für weitreichende Steuergeschenke und riesige Ausgabenprogramme. Wo Steueranpassungen sinnvoll sind, müssten sie durch Mehreinnahmen kompensiert werden. Im Falle der Unternehmenssteuern könnte dies durch die Steuerzahlungen der Auslandsgesellschaften erfolgen.
