Das internationale Staatensystem war bis zur Frühen Neuzeit vom Zustand der Anarchie geprägt. Erst im Jahr 1648 wurden – im Zuge des Westfälischen Friedens – erstmals Regeln für die Beziehungen zwischen Staaten aufgestellt. Im Laufe des 19. Jahrhunderts, als die Durchstaatlichung der Welt beendet war und es kaum noch herrschaftsfreie Gebiete gab, begann schließlich der Aufstieg der internationalen Organisationen, die in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts den Höhepunkt ihrer Macht erlebten. In den 90er Jahren hat allerdings eine Rückorientierung auf die nationalstaatliche Ebene eingesetzt, was harte politische Auseinandersetzungen zur Folge hatte: Zwischen denen, die die Delegation immer mehr einzelstaatlicher Kompetenzen an internationale Organisationen beibehalten wollen, und denjenigen, die die Befugnisse internationaler Akteure zugunsten der Nationalstaaten zurückschrauben wollen. Ein Rückblick und eine Bestandsaufnahme.
Urkatastrophe
Am Ende des Dreißigjährigen Krieges war etwa ein Drittel der Bevölkerung in den betroffenen Gebieten tot, weite Teile Zentraleuropas waren verwüstet. Als Sieger konnte sich keine der beteiligten Parteien nach dem großen Morden fühlen, und selbst wenn: Das Ausmaß an Verlust von Menschenleben und Infrastruktur war so gewaltig, dass es sich höchstens um einen Pyrrhussieg gehandelt hätte.
Diese Urkatastrophe der westlichen Zivilisation – vielleicht der Menschheit überhaupt – war der Auslöser dafür, dass die Beschaffenheit des internationalen Systems grundlegend verändert wurde. Bis 1648 hatte schlicht und ergreifend ein Zustand der Anarchie geherrscht, in dem die Beziehungen zwischen Staaten ausschließlich auf dem Prinzip des Rechts des Stärkeren basierten. Bei den Verhandlungen, die vom 15. Mai bis zum 24. Oktober 1648 in Münster und Osnabrück stattfanden, saßen sich die beteiligten Parteien jedoch gleichrangig gegenüber. Das Ergebnis der Verhandlungen, der Westfälische Frieden, markiert den Beginn der Anerkennung einzelstaatlicher Souveränität und rechtlicher (wenn auch nicht machtpolitischer) Gleichheit zwischen den Staaten; es ist der Beginn der Entwicklung, die zum modernen Völkerrecht geführt hat.
Die Welt wächst zusammen
Im Laufe der nächsten 200 Jahre kam es zu einer zunehmenden Durchstaatlichung. Das heißt, Mitte des 19. Jahrhunderts existierten kaum noch Gebiete, die nicht unter der Kontrolle eines staatlichen Gebildes standen. Staaten erwiesen sich darüber hinaus als stabile Konstrukte; zwar gab es immer wieder Grenzverschiebungen, aber im Kern war die fortwährende Existenz der meisten (westlichen) Staaten gesichert.
Hinzu kam, dass sich die Beziehungen zwischen den Staaten intensivierte; in gewisser Weise fand in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts eine Frühform der Globalisierung statt. Der internationale Handel vervielfachte sich, durch immer schnellere Schiffe verringerte sich die Dauer von transatlantischen Überfahrten, das Postwesen wurde professionalisiert, der Telegraph trat seinen Siegeszug an, durch Auswanderung entstanden neue – vorwiegend westlich geprägte – Gesellschaften.
Dadurch, dass Staaten, Gesellschaften und Menschen immer mehr zusammenrückten und die Welt zunehmend kleiner wurde, ergaben sich nicht nur vermehrt Möglichkeiten zum Austausch, es wuchs auch die Notwendigkeit zur internationalen Zusammenarbeit. Die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts ist dann auch die Ära, in der die Idee der internationalen Organisation Fuß fasste, zur Blüte gelangte und in kurzer Zeit eine beträchtliche Anzahl dieser Institutionen hervorbrachte, darunter die erste wirklich globale Organisation, das „Internationale Rote Kreuz“. Einen vorläufigen Höhepunkt dieser Entwicklung stellten die von Zar Nikolaus II initiierten Haager Friedenskonferenzen der Jahre 1899 und 1907 dar, die – wenn sie denn Erfolg gehabt hätten – voraussichtlich zur Gründung einer ähnlichen Organisation, wie sie heute die UN ist, geführt hätten. Höhepunkt und zugleich Abschluss der im 19. Jahrhundert begonnenen ersten Hochphase der internationalen Organisationen war die Gründung des Völkerbunds im Jahr 1920, wonach nie wieder Krieg herrschen würde, so die Hoffnung des Briten Robert Cecil, der die Satzung des Bundes verfasst hatte – die Geschichte belehrte ihn eines Besseren.
Eine neue Ordnung
Der Zweite Weltkrieg (in dem sich die Kriegsparteien übrigens an viele der Prinzipien hielten, welche die Entwicklung hervorgebracht hatte, die durch den Westfälischen Frieden angestoßen worden war) konterkarierte die hehren Ideale Cecils und führte zur Auflösung des völlig machtlosen Völkerbundes. Aber er trug auch ganz entscheidend zur Gründung der UNO im Jahr 1945 bei, genauso wie zur Gründung der Weltbank im Jahr 1944 – beide Institutionen existieren noch heute. Weitere wichtige internationale Organisationen der Gegenwart sind der Internationale Währungsfonds (IWF/ gegründet 1945), der mit Krediten Länder unterstützen soll, deren wirtschaftliche Schwierigkeiten die Stabilität des Weltfinanzsystems bedrohen. Weiterhin die 1994 gegründete Welthandels-Organisation (WTO), deren Ziel der Abbau von Handelshemmnissen und die Liberalisierung des internationalen Handels ist. Und natürlich die Europäische Union, deren Ursprung in der 1951 gegründeten „Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl“ (EGKS/ häufig als „Montanunion“ bezeichnet) liegt. Bezeichnend: Kohle und Stahl spielen heute nur noch eine mehr oder weniger untergeordnete Rolle, während sich die EU immer weiter über den Kontinent ausbreitet.
Missstände
Es würde den Rahmen dieses Artikels sprengen, auf die Erfolge und Misserfolge jeder einzelne dieser Organisationen einzugehen. Nur so viel sei gesagt: Ihr aller Wirken ist umstritten. Teilweise aus politischen Gründen: So wird das Mitwirken der UNO bei der Gründung des Staates Israel in Ramallah und Kairo eben anders beurteilt als in Jerusalem und Washington. Darüber hinaus sind viele internationale Organisationen dem Vorwurf ausgesetzt, fast ausschließlich westliche, und zwar in erster Linie US-amerikanische Werte zu vertreten und durchzusetzen. Vor allem von Russland, von Ländern der nicht-entwickelten Welt sowie von der neuen Supermacht China wird dies immer wieder mit Nachdruck beteuert. Man muss in diesem Zusammenhang nur einmal einen Blick auf die Liste der bisherigen Weltbank-Präsidenten werfen: Alle (mit Ausnahme der Bulgarin Kristalina Georgiewa, die im Frühjahr 2019 kurzzeitig den Posten der kommissarischen Präsidentin innehatte) waren Amerikaner. Und fast alle bisherigen Präsidenten des IWF stammten aus Westeuropa, wieder mit Ausnahme von Kristalina Georgiewa, die das Amt seit dem 1. Oktober 2019 innehat.
Kritisiert werden internationale Organisationen aber auch für strukturelle und demokratietheoretische Defizite. So können die fünf ständigen Mitglieder des UNO-Sicherheitsrats mit ihrem Veto jedwede Resolution verhindern; gleichzeitig zählt in der Generalversammlung die Stimme von kleinen Ländern genauso viel wie die von bevölkerungsreichen Staaten. Dazu kommt, dass die Mitglieder der Generalversammlung insofern keine wirkliche demokratische Legitimation für sich in Anspruch nehmen können, als dass sie sich nicht zur Wahl stellen müssen, sondern von ihren jeweiligen Regierungen entsandt werden. Schließlich wird der UN vorgeworfen, mit dem Weltwirtschaftsforum, also der Lobby-Vereinigung der großen multinationalen Konzerne, zu kungeln.
Auch der IFW steht in der Kritik: Er wird beschuldigt, seine Kredite an Bedingungen zu knüpfen, welche die Volkswirtschaften ärmerer Staaten häufig überfordert – beispielsweise, sich dem internationalen Handel zu öffnen, was in der Regel gut für ausländische westliche Konzerne ist, große Teile der Bevölkerung jedoch in Armut stürzt. Auch der Weltbank wird eine Wirtschaftspolitik vorgeworfen, die mit ihren teilweise marktradikalen Maßnahmen wie Deregulierung, Privatisierung, Subventionsabbau und Kürzung der Staatsausgaben die Interessen westlicher Konzerne und einheimischer Eliten mehr im Blick hat als die Interessen der breiten Bevölkerung.
Schließlich die EU: Eine Liste all Ihrer Mängel zu erstellen, wäre ein Thema für eine politikwissenschaftliche oder volkswirtschaftliche Doktorarbeit. Oder für alle beide. Erwähnt seien an dieser Stelle nur die ausufernde Bürokratie, das Posten-Geschacher, die fehlende demokratische Legitimation ihrer Kommissions-Mitglieder sowie die Verletzung des Subsidiaritäts-Prinzips in Form einer stetig zunehmenden Aneignung von Befugnissen, im Klartext: Das hemmungslose Anhäufen von Macht.
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Lesen Sie morgen:
- Welche neuen internationalen Organisationen nach der Macht greifen
- Wer sich ihnen entgegenstemmt
- Warum die Deutschen keine Rolle spielen
