Brüssel hat ein neues Rezept, um öffentliche Aufträge noch komplizierter und teurer zu machen

Öffentliche Aufträge: Warum mehr Regeln nicht besser einkaufen

Zunächst eine wahre Geschichte darüber, wie dumm und teuer das Ergebnis bestehender europäischer und nationaler Regeln für öffentliche Aufträge sein kann. Sie kommt aus einem der liebsten Urlaubsziele von uns Deutschen, deshalb werden Sie eher lachen, als sich schuldig fühlen.

Das kroatische Innenministerium und die staatliche Kommission haben gerade bei einer öffentlichen Ausschreibung einen Anbieter abgelehnt, da er Besseres als gefordert zum niedrigsten Preis angeboten hatte, berichtet das Wirtschaftsportal Casnik Finance. Bestellt wurden Warteschlangenautomaten. Das sind jene Geräte, an denen man einen Zettel mit einer Nummer zieht, die anzeigt, an welcher Stelle man in der Reihe ist.

Den Auftrag bekam das Unternehmen King ICT, und zwar zu einem Preis von 134.500 Euro inklusive Mehrwertsteuer. Mehr als 30.000 Euro, also gut 20 Prozent, günstiger war das Angebot der Firma Nulta dimenzija. Für den LED-Bildschirm war in der Ausschreibung gefordert, dass der Abstand zwischen den Dioden zehn Millimeter betragen müsse. „Nulta dimenzija“ bot Bildschirme mit kleinerem Abstand an und wies darauf hin, dass dies besser sei.

Sehen Sie sich die Begründung der staatlichen Kommission an, warum das nicht erlaubt sein soll: „Mit solchen Ausführungen bestätigt der Beschwerdeführer eigentlich, dass das angebotene Gerät nicht die in der Ausschreibungsdokumentation festgelegte technische Eigenschaft hat, beziehungsweise dass der Abstand zwischen den Dioden nicht zehn Millimeter beträgt, sondern kleiner ist. Daher ist die Tatsache, dass der Beschwerdeführer seine Lösung für technisch besser hält, rechtlich nicht entscheidend. Der Anbieter muss genau das anbieten, was der Auftraggeber verlangt hat.“

Also: Es ist verboten, besser und billiger zu kaufen. Zu solchen Absurditäten kommt es, wenn bei öffentlichen Aufträgen nicht der Preis am wichtigsten ist. Wenn es also nicht am wichtigsten ist, das Beste zum besten Preis zu bekommen.

Von der Leyens Kommission will neue Vergaberegeln

Die Europäische Kommission unter Ursula von der Leyen wird heute, am 9. September, den Vorschlag für einen neuen europäischen Rahmen für öffentliche Aufträge vorstellen. Die Hauptrichtung ist klar: noch weiter weg vom Preisparadigma, dafür mehr Gewicht und mehr Regeln für grüne und soziale Kriterien, Nachhaltigkeit, Resilienz und Made in Europe.

Die Europäische Kommission versteht falsch, worin das Problem besteht. Das Problem ist nicht der Preis und auch nicht der niedrigste Preis. Das Problem ist, dass ein öffentlicher Auftraggeber, wenn er nach den Regeln kauft, nicht den besten Wert kauft, sondern eine korrekt erfüllte Spezifikation. Bei Spezifikationen sind aber ständig verschiedene Arten von Voreingenommenheit vorhanden.

Zugleich versteht die Kommission falsch, dass Regeln, erst recht zusätzliche Regeln und kompliziertere Regeln, die Voreingenommenheit des Menschen lösen, der eine Ausschreibung schreibt. Regeln lösen nicht die festgefahrenen, wenn nicht sogar korrupten Anreize des Menschen und der Institution, die kauft.

1. Die vorige Reform machte vieles noch schlechter

Eine Überprüfung der Vergaberegeln hat gezeigt, dass die letzte große Reform des öffentlichen Vergaberechts von 2014 keine guten Ergebnisse brachte.

Die Richtlinien verbesserten weder die rechtliche Klarheit noch die Flexibilität wesentlich, während zusätzliche sektorspezifische Regeln die Komplexität erhöhten. Das bedeutet: Die Regeln ermöglichen nicht den Kauf des Besten zum besten Preis. Oder sie ermöglichen alles, was sich irgendjemand im Interesse irgendjemandes ausdenkt, aber nicht zwingend im Interesse des Steuerzahlers.

Die Klarheit will die Kommission nun offenbar mit noch mehr Regeln und noch mehr Komplexität erhöhen, da sie soziale, nachhaltige und weitere Kriterien ergänzt. Korruptionsrisiken bestehen weiterhin, während Datenlücken die Überwachung der Einhaltung begrenzen. Der Wettbewerb ist gesunken. Die durchschnittliche Zahl der Angebote je Ausschreibung ging zurück. Große Verträge ziehen starken Wettbewerb an. Bei kleineren Ausschreibungen tritt dagegen nicht selten nur ein einziger Wettbewerber an.

Die direkte grenzüberschreitende Beteiligung innerhalb der EU bleibt begrenzt. Der Einsatz grüner, sozialer und innovativer öffentlicher Aufträge kommt zwar voran, bleibt aber in der gesamten EU ungleichmäßig, stellt Brüssel fest. Das liegt daran, dass Auftraggeber dies nicht für wichtig halten, da es Preise erhöht und so weiter. Nun wird Brüssel die Bedeutung dieser Kriterien bei öffentlichen Aufträgen willkürlich erhöhen und in den Vordergrund stellen. Wir werden nicht besser kaufen, sondern teurer.

2. Was ist in den neuen Vorschriften für das öffentliche Auftragswesen vorgesehen?

Die Umrisse lassen sich aus Medienberichten und EU-Dokumenten ablesen, etwa bei Euractiv.

• Der Preis wird noch weniger wichtig: Die Kommission sagt, dass der Preis derzeit das größte Gewicht habe und dass dies schlecht für öffentliche Aufträge und für den Nutzen der Steuerzahler sei. Bessere Beschaffung will sie sicherstellen, indem sie zusätzlich zu den bereits geltenden Kriterien weitere Kriterien auf den Preis aufschlägt. Wenn aber schon die Spezifikation falsch oder interessengeleitet geschrieben ist, kann man noch 40 Bewertungskriterien hinzufügen und hat nichts gelöst.
• Man will das Verhältnis zwischen Preis und Qualität verbessern und zugleich alles ausschließen, was chinesisch ist. Bei der Überprüfung der Vergaberegeln zeigten befragte Beteiligte wachsende Sorge über die Teilnahme von Anbietern aus Drittstaaten an öffentlichen Ausschreibungen. Auch die Kommission stellt fest, dass öffentliche Aufträge in einem aufgeheizten geopolitischen Umfeld, angesichts verwundbarer Lieferketten und der Tatsache, dass Abhängigkeiten zur Waffe werden, strategische Bedeutung erhalten haben. Mit der Betonung des Europäischen kann man sehr leicht dahin kommen, dass ein Angebot nur ausgewählt wird, wenn es europäisch genug ist. Dann sind weder Preis noch Qualität am wichtigsten.
• Verdächtig niedrige Preise sollen noch stärker erklärt werden müssen. Der Grund kann legitim sein: die Verhinderung von Dumping, unzulässigen staatlichen Subventionen oder von Angeboten, die zu gut sind, um wahr zu sein. Die große Frage ist aber, wann ein Angebot verdächtig billig ist und wann ein Anbieter tatsächlich effizienter ist, aber genau deshalb „getötet“ wird und nicht durchdringen kann.
• Grün, sozial, innovativ, sicher, resilient: Bei Aufträgen werden künftig auch Sicherheit der Lieferketten, kritische Infrastruktur, Cyber- und Hybridrisiken, Spionage und Abhängigkeit von Drittstaaten wichtig sein. Die Kommission weitet die Regeln mit weiteren Kriterien aus.
• Geplant sind außerdem ein gemeinsamer digitaler Marktplatz für öffentliche Aufträge, ein gemeinsamer Beschaffungsprozess, Vereinheitlichung, bessere Transparenz, Integrität und Daten. Das sind allgemein benannte Bereiche, in denen morgen bei der Vorstellung der neuen Vergaberegeln konkretere Lösungen und Pläne zu erwarten sind.

3. Deutschland als Gegenmodell bei Ausschreibungen mit nur einem Anbieter

Nach den jüngsten Daten des europäischen Single Market Scoreboard hatte Deutschland 2024 bei 20 Prozent der öffentlichen Vergabeverfahren nur einen einzigen Anbieter. Im EU-Durchschnitt waren es 28 Prozent. Deutschland schneidet damit bei diesem Indikator deutlich besser ab. Sieben Prozent der Aufträge wurden direkt vergeben, ohne öffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe. In der EU liegt dieser Anteil bei fünf Prozent.

Deutschland teilt vergleichsweise wenige Ausschreibungen in Lose auf. In Deutschland sind 19 Prozent der öffentlichen Aufträge in Lose aufgeteilt, in der EU 32 Prozent. Die EU wertet die Aufteilung in Lose grundsätzlich als positiv, da sich kleine und mittlere Unternehmen so häufiger beteiligen können. Theoretisch müsste eine geringere Aufteilung also zu weniger Wettbewerb führen.

Aber Deutschland zeigt, dass das so nicht zwingend stimmt. Wir teilen deutlich weniger Ausschreibungen in Lose auf und haben trotzdem seltener nur einen Anbieter pro Ausschreibung als der EU-Durchschnitt. Die Zahl zeigt nicht, warum das so ist. Sie legt aber nahe, dass die Aufteilung in Lose allein kein verlässlicher Maßstab für funktionierenden Wettbewerb ist. Auffällig ist dafür ein anderer Wert: Nur Aufträge im Umfang von 1,8 Prozent des deutschen Bruttoinlandsprodukts werden über Tenders Electronic Daily veröffentlicht, im EU-Vergleich sind es 5,8 Prozent. Das kann darauf hindeuten, dass ein großer Teil der deutschen Vergaben für ausländische Anbieter weniger sichtbar oder weniger zugänglich ist.

4. Eine Million neue Regeln beseitigt menschliche Voreingenommenheit nicht

Regeln lösen das erste Problem bei öffentlichen Aufträgen nicht: die Anreize und Voreingenommenheiten des Menschen beziehungsweise der Institution, die mit dem Geld anderer Leute einkauft. Wer mit eigenem Geld für sich selbst kauft, hat ein klares Interesse: das Beste möglichst günstig. Für einen Beamten, der eine Ausschreibung schreibt und einkauft, ist das Interesse ein anderes: Was soll ich kaufen, damit ich mich möglichst wenig rechtfertigen muss und meine Position sicher bleibt? Der Auftraggeber optimiert also nicht das Ergebnis, sondern seine rechtliche Sicherheit.

So entsteht ein Interesse am Erhalt des systemischen Status quo: So habe ich es beim letzten Mal gemacht, warum sollte ich etwas riskieren? Dazu kommt der Vorteil des bestehenden Lieferanten: Auftraggeber und Nutzer kennen das Produkt, ein Wechsel würde zusätzliche Arbeit und Mühe bedeuten.

Hinzu kommen fachliche Voreingenommenheit, fachliches Ego und das Anhäufen von Anforderungen. Ein Ingenieur schreibt eine ingenieurtechnisch perfekte Ausschreibung. Ein Informatiker eine informationstechnisch perfekte. Ein Arzt eine medizinisch perfekte. Jeder fügt Anforderungen hinzu, da es aus seiner fachlichen Perspektive sicherer ist, mehr zu verlangen als weniger. So erhält man 50 Anforderungen, obwohl in Wirklichkeit nur zehn wichtig sind. Die anderen beschränken lediglich den Wettbewerb.

Schon deshalb wird öffentliche Beschaffung schief, ganz zu schweigen davon, wenn absichtlich zugeschnittene Ausschreibungen und Korruption hinzukommen.

EU-Regeln schaffen neuen Spielraum für Interessen

Die EU kann also noch 400 Seiten Regeln über Preis, Qualität, CO₂, soziale Kriterien, europäische Herkunft und Resilienz schreiben. Auch diese Regeln werden in noch weniger Wettbewerb, noch mehr Korruption und noch schlechterer Effizienz beim Einsatz von Steuergeld enden. Mehr Kriterien bedeuten sofort mehr Raum für Interessen. Und mehr Kriterien bedeuten mehr Raum für legitime fachliche Präferenzen, zugleich aber auch für Status quo, Angst vor Risiko und am Ende für Bevorzugung und Korruption.

Der Kern einer optimalen, klugen und für die Menschen nützlichen öffentlichen Beschaffung sind nicht Regeln. Es sind konkrete Menschen, ihre Entscheidungen und ihre Auswahl. Wenn sie es nicht allein schaffen, kann ihnen künstliche Intelligenz helfen. Nicht indem KI statt des Menschen auswählt, was am besten ist und was der Staat braucht. Sondern indem sie prüft und warnt, ob eine Ausschreibung funktional, technologieneutral, frei von unnötigen Spezifikationen und frei von Kriterien ist, die den Wettbewerb ungerechtfertigt verengen. KI hat kein Interesse daran, alte Lieferanten, alte Technologien oder den eigenen Arbeitsplatz zu erhalten.

Warum also verändert und verkompliziert Brüssel im Namen von mehr Wettbewerb bei öffentlichen Aufträgen die Gewichtung zwischen Preis, Qualität, grünen und sozialen Standards, statt vor der Veröffentlichung jeder größeren Ausschreibung durch künstliche Intelligenz prüfen zu lassen, ob diese Ausschreibung überhaupt Wettbewerb ermöglicht?