Politik

So wird das nichts: Europa erstickt am Regel-Chaos in der EU

Lesezeit: 6 min
17.09.2017 18:08
EU-Präsident Juncker fordert mehr Integration. Ein Blick auf das bestehende Chaos bei der Freizügigkeit der Arbeitnehmer zeigt: Auch eine eigentlich sinnvolle Sache führt in einer politisch-bürokratisch dominierten Union unweigerlich zum Chaos.
So wird das nichts: Europa erstickt am Regel-Chaos in der EU

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In einer Grundsatzrede hat EU-Präsident Juncker die verstärkte Integration der EU als Ziel ausgerufen: Ein gemeinsames Budget, die EU-Kommission als quasi Regierung, ein gemeinsamer Finanzminister, der Euro in allen EU-Staaten.

Die hehren Pläne wurden allseits begrüßt – wer wollte nicht "mehr Europa"? Doch auch zarte Kritik ist zu hören – die FAZ wählt für einen Kommentar den Titel "Brüssel ergreift die Macht".

So viel Pathos ist nicht nötig. Denn im Blick auf die konkrete Praxis zeigt sich eine riesige Kluft: Tatsächlich ist die EU aktuell von Zentrifugalkräften beherrscht. Dort, wo sie vor vielen Jahren mit einem eigentlich richtigen Gedanken, dem der Freizügigkeit für Arbeitnehmer, angesetzt hat, ist zu erkennen: Zwischen zentralistischer Überregulierung und nationalstaatlichem Egoismus ist keine Verbesserung entstanden, sondern ein auf die Selbstauflösung hintreibendes Chaos.

In den westlichen EU-Staaten ertönt seit geraumer Zeit der Ruf nach einer Verschärfung der „Entsende-Richtlinie“. Vor allem Frankreichs Präsident Emmanuel Macron will erreichen, dass Firmen, besonders aus den Billiglohnländern im Osten, nur mehr erschwert Mitarbeiter in andere EU-Länder „entsenden“ können. Die aktuelle Regelung würde für eine Wettbewerbsverzerrung sorgen.

Unternehmen, in erster Linie aus Polen, bieten billiger an und drängen die französischen Betriebe und Arbeitnehmer aus dem Markt, lautet die Argumentation. Das ist auch die Grundüberlegung der EU-Kommission, die im März 2016 eine Reform der Entsende-Richtlinie aus dem Jahr 1996 zur Diskussion gestellt hat.

Die Logik klingt einfach, tatsächlich bleibt die Umsetzung im Dickicht der einander widersprechenden Regelungen stecken.

In der Diskussion wird betont, dass allein 13 Länder erst nach der Verabschiedung der Entsende-Richtlinie im Dezember 1996 zur EU gestoßen sind – darunter die in der Kritik stehenden osteuropäischen Staaten und insbesondere Polen im Mai 2004. Die Problematik der Entsendung von Arbeitnehmern aus Niedriglohnländern in Hochlohnstaaten sei 1996 nicht ausreichend berücksichtigt worden, obwohl damals schon die EU-Erweiterung angestrebt wurde und das Thema zwar angesprochen, aber in seiner Dimension nicht erkannt wurde.

EU-Kommission fordert höhere Löhne für die entsendeten Arbeitnehmer

Der Reformvorschlag zielt auf die Korrektur vor allem einer Bestimmung ab: Derzeit müssen die ausländischen Anbieter nur den im Zielland für die betreffende Arbeit im Gesetz oder in Tarif- und Kollektivverträgen vorgeschriebenen Mindestlohn zahlen. Zukünftig soll eine Gleichstellung erfolgen, sodass auch Prämien, Zulagen und Sondervergütungen wie beispielsweise Weihnachts- oder Urlaubsgeld und ähnliche Lohnbestandteile bezahlt werden müssten. Allerdings ist die Umsetzung dieser geplanten Regelung nur schwer möglich: Die Arbeitnehmer werden kaum gegen ihre Chefs klagen und die Behörden sind durch die Regeln der EU selbst an einer Kontrolle gehindert.

EU-Verordnung für die Sozialversicherungen bremst die Entsende-Richtlinie

In diesem Zusammenhang muss die Verordnung 883 aus dem Jahr 2004 beachtet werden, die das Verhältnis der Sozialversicherungen zueinander in der EU regelt. Der Artikel 12 bestimmt, dass ein Arbeitnehmer, der in einem anderen EU-Land weniger als 24 Monate arbeitet, weiterhin in seinem Heimatland sozialversichert bleibt. Die entsendeten Arbeitnehmer halten sich aber im Schnitt nur vier Monate im Zielland auf, sodass nur selten eine Sozialversicherungspflicht zustande kommt. Die Beiträge in den Heimatländern sind meist geringer als im Westen, sodass ein Wettbewerbsvorteil bestehen bleibt. Vor allem aber ist eine effiziente Kontrolle der Löhne und somit der Gleichbehandlung mit den nationalen Arbeitskräften nur möglich, wenn die Sozialversicherung in den Betrieben die Lohnverrechnung prüft. Die Löhne von Arbeitnehmern, deren Arbeitgeber ihren Firmensitz nicht im Land haben und die im Tätigkeitsstaat auch nicht sozialversichert sind, können die Kassen kaum prüfen. Somit wird die Entsende-Richtlinie durch die Sozialversicherungs-Verordnung konterkariert.

Im Steuerrecht behindert die „Monteur-Klausel“ die Entsende-Richtlinie

Damit nicht genug. Das europaweit angewendete Steuerrecht kennt eine Regelung, die unter Steuerexperten als „Monteur-Klausel“ bezeichnet wird: Diese besagt, dass Arbeitnehmer im Heimatland steuerpflichtig bleiben, wenn sie weniger als 183 Tage im Zielland arbeiten und der Arbeitgeber nicht in diesem Land ansässig ist. Die Steuern in den entsendeten Ländern sind in der Regel niedriger als im empfangenden Land. 183 Tage ergeben sechs Monate, also eine Periode, die nur in wenigen Fällen überschritten wird. Somit sind auch die Finanzämter nicht für die Kontrolle der angestrebten Anpassung der Löhne einsetzbar.

Unter diesen Umständen können die Unternehmen recht ungestört die Bestimmungen der jeweiligen Tarif- und Kollektivverträge anwenden. Auch ist schwer durchzusetzen, dass Prämien oder Zulagen gezahlt werden müssen und dass Jahresbonifikationen wie ein Weihnachtsgeld aliquot für eine Kurzzeitbeschäftigung zu gewähren sind.

EU-Freiheiten schützen die entsendenden Firmen

Diese Konstellation ärgert die Vorkämpfer einer verschärften Entsende-Richtlinie. Die naheliegenden Forderungen wurden auch schon geäußert. So wird verlangt, dass die 24-Monate-Frist in der Sozialversicherung reduziert wird. Auch die Besteuerung sollte im Land erfolgen, in dem gearbeitet wird. Bisher traut sich allerdings niemand zu fordern, dass ab dem ersten Tag der Beschäftigung Steuer und Sozialversicherung im Zielland zu bezahlen wäre. So weit gehen auch die Reformer nicht, weil eine derartige Regelung die Grundsätze der EU verletzen und den freien Personen- und Dienstleistungsverkehr in Frage stellen würde.

Französische Entsendungen werden steuerlich enorm begünstigt

Die extreme Verschärfung der Entsenderichtlinie ist allerdings nicht nur aus Rücksicht auf die Erhaltung der in der EU verankerten Freiheiten illusorisch. Sie würde auch den Interessen jener Länder widersprechen, die über die Billigkonkurrenz aus dem Osten klagen. Die Ironie politischer Forderungen, die sich im Regel-Chaos verirren, trifft in diesem Fall besonders Frankreich. Das Land, das die Verschärfung vehement fordert, sieht grundsätzlich die totale Steuerfreiheit der im Ausland als entsendete Arbeitnehmer tätigen Franzosen vor. Damit nicht genug: Auch für Franzosen gilt die 183-Tage-Regel, wonach in diesen sechs Monaten das Heimatland die Steuerhoheit behält. Die Entsendung von Franzosen soll im Interesse der heimischen Wirtschaft gefördert bleiben, die Entsendung von Polen will man unterbinden.

Die Folgen einer Sozialversicherung im Tätigkeitsland

Auch im Bereich der Sozialversicherung verstricken sich die Befürworter einer Verschärfung der Entsende-Richtlinie in Widersprüche, wobei in diesem Bereich Österreich neuerdings besonders aktiv ist. Wenn die entsendeten Arbeitnehmer im Heimatland sozialversichert sind, müssen die Anstalten des Ziellandes nicht zahlen. Da bleibt „nur“ das Problem, dass die lokalen Kassen bei Krankheiten und Unfällen in Vorlage treten müssen und das Inkasso in den Heimatstaaten nicht immer reibungslos klappt. Abgesehen von diesem sehr praktischen Problem, ist die Versorgung der Entsendeten Sache des Ursprungslandes. Die Beseitigung der 24-Monate-Regel würde hingegen bewirken, dass die Kassen des Tätigkeitslandes zu Zahlungen in der Kranken- und in der Rentenversicherung verpflichtet wären. Die Gewerkschaften stehen in ihrer Doppelrolle als Anwälte der Arbeitnehmer und als Verantwortungsträger der Sozialversicherung vor der Frage „Ich oder Ich?“: In einer Funktion würden sie die Beitragspflicht der entsendeten Arbeitnehmer begrüßen, in der anderen müssen sie die Anstalten vor zusätzlichen Kosten schützen.

Grotesk: Bestraft werden die lokalen Unternehmer, nicht die entsendenden Firmen

Zu beachten ist, dass hier von einer „Richtlinie“ die Rede ist und nicht von einer „Verordnung“. Richtlinien gelten nicht unmittelbar in den EU-Staaten und müssen daher in nationalen Gesetzen umgesetzt werden, wobei den Ländern ein gewisser Spielraum eingeräumt ist. Somit gibt es 28 verschiedene Regelungen, die für einen unübersichtlichen Dschungel von Bestimmungen sorgen.

Allerdings kommt es zu einer weiteren Groteske. Die Gesetze bestimmen in Umsetzung der Entsende-Richtlinie generell und nicht nur für entsendete Arbeitnehmer, dass bei der Entlohnung der Mitarbeiter eine Unterschreitung der in Gesetzen und Tarifverträgen enthaltenen Beträge strikt verboten ist und streng bestraft wird. Eine Vertragsfreiheit zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern wird nur für den Bereich einer Überschreitung der kollektivvertraglich vereinbarten Löhne und Gehälter akzeptiert. Nachdem aber durch die 24-Monate- und 183-Tage-Regeln die Löhne der entsendeten Arbeitnehmer kaum zu kontrollieren sind, wirken die Bestimmungen vor allem bei inländischen Arbeitskräften. Die Unternehmen werden schon bei kleinsten Unterzahlungen mit exorbitant hohen Strafen belegt.

Vertragsfreiheit in den Unternehmen oder Vorrang der Tarifverträge?

Erneut gerät die Argumentation für die Verschärfung der Entsende-Richtlinie in eine Falle. Eines der entscheidenden Elemente der derzeit von Frankreichs Präsident Macron betrieben Sozialreform besteht in der Stärkung der firmeninternen Vereinbarungen zu Lasten der Kollektivverträge, die Arbeitnehmer- und Unternehmerverbände abschließen. Die Vertragsfreiheit im Betrieb soll gestärkt werden. Aber: Die Verschärfung der Entsende-Richtlinie, die Macron, ebenfalls betreibt, ist nur möglich, wenn die Tarifverträge für die Unternehmen bindend sind.

Wer Sozialversicherungsbeiträge zahlt, hat auch Anspruch auf Leistungen

Die Entsendung von Mitarbeitern von Unternehmen ist nicht gänzlich von der allgemeinen Beschäftigung von Ausländern im Inland zu trennen. Auch ein Zusammenhang mit dem Betrieb von Fabriken im Ausland und der Anstellung von lokalen Arbeitnehmern ist zu beachten.

Zahlreiche Arbeitnehmer aus den östlichen EU-Staaten, und auch hier spielt Polen eine große Rolle, arbeiten im Westen und zahlen Sozialversicherungs-Beiträge. Dies hat zur Folge, dass die Sozialsysteme der Tätigkeitsländer auch Leistungen erbringen müssen, also beispielsweise Familienbeihilfe für die Kinder dieser Beschäftigten zahlen. Allerdings leben viele Familienangehörige in den Ursprungsländern. Dieser Umstand sorgt immer wieder für Proteste, wobei darauf verwiesen wird, dass die Beträge in den Heimatländern eine höhere Kaufkraft auslösen.

Bei den entsendeten Arbeitnehmern wird beklagt, dass die Sozialversicherungsbeiträge im entsendenden Land niedriger sind und für einen Wettbewerbsnachteil sorgen. Bei den regulär Beschäftigten wird beklagt, dass die Zahlung von Sozialversicherungsbeträgen auch Ansprüche der Zahler auslöst.

Die Debatte wirkt über die Entsende-Richtlinie hinaus

Unweigerlich weitet sich die Debatte auch auf die Entlohnung von Arbeitnehmern im Osten durch westliche Firmen aus. Die prominentesten Beispiele sind die Automobil-Fabriken, die etwa in Tschechien die niedrigeren Lohnkosten nützen. So liegt die Forderung nahe, dass die Unternehmen doch die gleichen Löhne wie in den Stammhäusern zahlen mögen. Schließlich könne man nicht in einem Bereich, also bei der Entsendung von Arbeitskräften in den Westen, von Gleichstellung reden, und in anderen eine entsprechende Forderung ablehnen. Eine derartige Entwicklung würde aber den Fluss von Investitionsmitteln in den Osten dramatisch bremsen und die Länder stark belasten.

Fazit: Europa erstickt an dem Regel-Chaos, das die EU und die Mitgliedstaaten anrichten.

Aus dieser Vielfalt einander behindernder Faktoren gibt es keinen einfachen Ausweg. Man kann nicht eine „andere Entsende-Richtlinie“ konzipieren oder „andere Steuer- und Sozialversicherungsregeln“ erfinden, damit die geschilderten Probleme vermieden werden. Unweigerlich gerät jede Regulierung mit anderen Bestimmungen in Konflikt. Hilfreich wären die Beseitigung der meisten Vorschriften und ein tatsächliches Bekenntnis zu einem freien Markt.

Im konkreten Fall der Billigangebote aus dem Osten sollten die Unternehmen im Westen zur Kenntnis nehmen, dass in einer globalen Wirtschaft immer auch Anbieter mit Kostenvorteilen auf dem Markt agieren. Dagegen wirken keine protektionistischen Maßnahmen. Die Hochlohnanbieter müssen und können nur mit Spitzenleistungen erfolgreich sein, bei denen auch Spitzenpreise bezahlt werden.

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Ronald Barazon war viele Jahre Chefredakteur der Salzburger Nachrichten. Er ist einer der angesehensten Wirtschaftsjournalisten in Europa und heute Chefredakteur der Zeitschrift „Der Volkswirt“ sowie Moderator beim ORF.

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Ronald Barazon war viele Jahre Chefredakteur der Salzburger Nachrichten. Er ist einer der angesehensten Wirtschaftsjournalisten in Europa und heute Chefredakteur der Zeitschrift „Der Volkswirt“ sowie Moderator beim ORF.


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