Der amerikanisch-chinesische Handelsdeal: Trump lässt sich feiern – doch der wahre Sieger ist Peking

Der als "Phase 1-Abkommen" bezeichnete Handelsdeal zwischen den USA und China ist zunächst auf 2 Jahre angelegt. Was die Trump-Administration angeht, kann der Deal als Schadensbegrenzung für ein Wahljahr mit ungewissen Wiederwahlchancen angesehen werden, was China anbelangt, als Verschnaufpause für ein Land, das in erheblichen wirtschaftlichen Schwierigkeiten steckt. Es enthält (kleinste) gemeinsame Nenner, auf die sich die beiden Vertragspartner einigen konnten, sowie Vorbehalte, die in Handelsverträgen eigentlich unüblich sind.

Trump hat sich verrannt

Rückblick: Letztes Jahr war deutlich geworden, dass die Trump-Administration sich im Handelskrieg verrannt hatte. Anders, als es der US-Präsident gewohnt optimistisch angekündigt hatte, war der Handelskrieg eben doch nicht "so easy to win", so einfach zu gewinnen. Der Schaden der beiderseits eskalierenden Zölle für die amerikanische Wirtschaft, vor allem für die verarbeitende Industrie sowie den Agrarsektor, erwiesen sich als erheblich. Vor allem aber konnte China mit der Abwertung seiner Währung im August 2019 zeigen, dem amerikanischen Präsidenten zu verdeutlichen , dass es in der Lage war (und ist), die US-Finanzmärkte, vor allem den Aktienmarkt, schwer zu schädigen. Trump knickte deswegen nach kurzer Bedenkzeit ein und verzichtete auf eine weitere Eskalation.

Kaum Konzessionen von China

Um vor den Wahlen nicht mit leeren Händen dazustehen, zauberte die amerikanische Administration deshalb kürzlich die Idee eines sogenannten "Phase 1-Abkommens" aus dem Hut. Von so einem Abkommen der Marke "light" war vorher nie die Rede gewesen, immer nur von einer umfassenden Neuregelung. Mit anderen Worten: Die Amerikaner waren und sind sich darüber klar geworden, dass sie nicht in der Lage sein würden, mehr Konzessionen von China zu erreichen. Was den Text des Abkommens angeht: Er wurde am 15. Januar 2020 von beiden Seiten unterschrieben und zeitgleich veröffentlicht.

Die Zahlen sprechen für sich

Was beinhaltet das Abkommen nun? Zunächst einmal, dass sich China verpflichtet, im Zeitraum 2020 / 2021 für insgesamt mindestens 200 Milliarden Dollar zusätzliche Käufe von amerikanischen Gütern und Dienstleistungen gegenüber dem Referenzjahr 2017 zu tätigen. Dieser Gesamtbetrag wird im Vertrag nach Jahren - 2020 respektive 2021 - und nach verschiedenen Produktgruppen genau aufgeschlüsselt. Das Abkommen erscheint so fast wie eine Art Devisenbewirtschaftung, bei der typischerweise ein genauer Plan nach Produktgruppen erstellt wird.

Um eine quantitative Vorstellung zu geben: Im Referenzjahr 2017 hatte China gemäß amerikanischen Daten 129 Milliarden und gemäß chinesischen Daten 153 Milliarden Dollars Waren aus den USA importiert. Die Importe der USA aus China betrugen im gleichen Jahr gemäß amerikanischen Daten 505 Milliarden und gemäß chinesischer Zollstatistik 439 Milliarden Dollars. Das totale bilaterale Handelsbilanzdefizit erreichte also 375 Milliarden (US-Daten) beziehungsweise 266 Milliarden Dollar (chinesische Daten). Die 200 Milliarden, auf zwei Jahre aufgeteilt, reduzieren also das jährliche bilaterale Defizit nur um rund 30 Prozent (US-Daten) bzw. 40 Prozent (chinesische Daten). Die amerikanischen Exporte nach China sollen 2020 um rund 77 Milliarden und 2021 um rund 123 Milliarden ansteigen. Die makroökonomische Wirkung beträgt angesichts des amerikanischen Bruttoinlandsprodukts von rund 22'000 Milliarden für 2020 also ein um rund 0.3 bis 0.4 Prozent erhöhtes bzw. für 2021 ein um rund 0.5 Prozent erhöhtes BIP aus Exporten nach China. Importierte Vorleistungen und generell Importe sind in dieser Kalkulation nicht berücksichtigt. Immer unter der Voraussetzung, dass China diese Zusagen überhaupt einhalten kann oder will.

Ein Abkommen für den Wahlkampf

Wichtiger erscheint die sektorale Zusammensetzung: Die Importzusagen Chinas betreffen ganz ausgeprägt drei Wähler-relevante Sektoren: Agrargüter, Energieprodukte, verarbeitende Industrie. Auf diese drei Sektoren konzentrieren sich die ausgehandelten Importzusagen.

• Die amerikanische Landwirtschaft steckt in einer schweren Krise, nicht zuletzt weil die Agrarexporte nach China zusammengebrochen sind. Generell fallende Rohstoffpreise, Dürren und Überschwemmungen erklären den Rest. Die Menschen in den Agrarregionen der USA bilden eine feste Wählerbasis der Republikaner und sind treue Trump-Wähler. Der US-Präsident hofft, mit seinem - angeblich so vorteilhaften Handelsdeal - die zuletzt etwas nachgelassene Begeisterung bei seinen Wählern wieder anzustacheln, damit diese auch ja zur Wahl gehen und ihm seine Stimme geben.

• Die amerikanische Fracking-Revolution in der Öl- und Gasindustrie trifft auf eisige Gegenwinde. Der ganze Sektor ist hochdefizitär und restlos überschuldet, sowohl im Öl- wie im Erdgasbereich. Die Preisbaisse durch die amerikanische und die globale Überproduktion knickt jede Hoffnung auf Besserung. Eine Bankrottwelle rollt auf die Fracking-Industrie zu, und der Zustrom neuer Mittel versiegt angesichts horrender Investorenverluste und veränderter Investoren-Präferenzen weg von fossilen Energien. Die Erdöl- und Erdgasförderung durch Fracking war der dynamischste Sektor im Konjunkturaufschwung der 2010er Jahre. Die im Abkommen vorgesehenen massiven Exportsteigerungen nach China wären der einzige Hoffnungsschimmer vor den Wahlen - due meisten Fracking-Regionen befinden sich in Stammlanden der Republikaner.

• Die früheren Industrie-Regionen und –Staaten dürften auch 2020 wahlentscheidend werden. Diese traditionell demokratisch stimmenden Bundesstaaten hatten 2016 für Trump gestimmt. Ohne eine Belebung der verarbeitenden Industrie stünde der Präsident nach seinen bombastischen Versprechungen mit leeren Händen da. Deshalb seine sehr hohen Projektionen für zusätzliche Exporte nach China.

China hilft Trump - und lässt sich diese Hilfe teuer bezahlen

China kommt dem in großer Bedrängnis steckenden US-Präsidenten also politisch stark entgegen. Umgekehrt muss Trump ganz erhebliche Konzessionen und Abstriche machen. Nur wenige Tage nach der Veröffentlichung des Abkommens wurde bekannt, dass die amerikanischen Sanktionsdrohungen und Liefersperren für Lieferungen an den chinesischen Telekom-Ausrüster und Technologie-Konzern Huawei aufgehoben sind. Der im Mai 2019 vom US-Wirtschaftsministerium erlassene Bann gegen Huawei war innerhalb der Administration umstritten gewesen, und die amerikanischen Chip-Hersteller liefen dagegen Sturm. Huawei bekommt somit genügend Zulieferungen, um seine Kern-Kompetenz in der 5G-Technologie weltweit auszurollen. Und China kann seine eigene Chip-Fertigung, ohnehin eine Schlüsseltechnologie im Rahmen seiner ‚Made in China 2025’-Initiative, auf- und ausbauen, ohne unmöglichen Zeitdruck zu haben. China wird auch von der Liste des Finanzministeriums gestrichen, welche Währungsmanipulationen anprangert. Es hat von daher keine Sanktionen zu fürchten. Zusammengefasst: Das Abkommen ist wahltaktisch motiviert, sowohl Trump als auch die republikanischen Kongress-Abgeordneten haben nur noch ihre Wiederwahl im November im Auge.

Weitere Details des Abkommens

China verpflichtet sich, zusätzliche amerikanische Dienstleistungen zu importieren. Vor allem im Bereich der Finanz-Dienstleistungen soll der Marktzutritt für amerikanische Banken erleichtert werden.

Ein großer Teil des Textes ist der Sicherung des geistigen Eigentums (engl. Intellectual property, kurz IP) der amerikanischen Unternehmen gewidmet. Damit sollen der Diebstahl der IP und der erzwungene Technologie-Transfer für amerikanische Unternehmen, die in China tätig sind, unterbunden werden.

Für die Umsetzung des Abkommens wird eine gemeinsame Kommission gebildet, welche die notwendigen Dispositionen und Detaillierungen des Abkommens ausarbeitet, und vor allem deren Umsetzung überwacht. Erwähnenswert ist noch, dass bei Verstössen gegen die Verletzung geistigen Eigentums oder bei Diebstahl und erzwungenem Technologie-Transfer eine Beweisumkehr in Kraft tritt. Wenn also ein amerikanisches Unternehmen Anzeichen dafür liefert, dass es geschädigt wird, muss China aufzeigen, dass dem nicht so ist, oder dass die kriminelle Aktivität hart bestraft wird und Entschädigungen bezahlt werden.

Aber: An der Tatsache, dass kein ausländisches Unternehmen sich gerne derart exponiert, und Verstöße Chinas öffentlich macht, ändert das nichts. Es gibt sehr viele Mittel der chinesischen Behörden, um ein solches Unternehmen nachher strategisch und operationell zu behindern.

Das Abkommen hilft beiden: Trump und China

Es ist mit anderen Worten ein Abkommen, das beiden Seiten Luft verschafft und eine Eskalation zum gegenwärtigen Zeitpunkt vermeidet: Der Trump-Administration und den Republikanern im Kongress für die Wiederwahl-Kampagne, Chinas Führung für ihre Umsetzung der ‚Made in China 2025’-Initiative in einer schwierigen wirtschaftlichen Situation.

Das Abkommen gibt aber keinen verlässlichen Rechtsrahmen ab. Nicht nur betrifft es lediglich amerikanische Unternehmen als Kläger. Nach einer möglichen Wahlniederlage von Präsident Trump könnte China straflos aus dem Abkommen aussteigen. Die Demokraten dürften dieses Abkommen ebenfalls als gescheitert betrachten. Umgekehrt gälte auch für Präsident Trump bei einem Wahlsieg. Das Abkommen dürfte schließlich, wenn es eingehalten würde, zu Lasten Dritter gehen. Erhöhten Importen Chinas aus den USA dürften reduzierte Lieferungen anderer Länder nach China gegenüberstehen.

Die Schwächen der amerikanischen Industrie bleiben - Abkommen hin oder her

Das wichtigste aber ist, dass die Kernpunkte des bilateralen Leistungsbilanz-Defizits wie der Exportschwäche und der Desindustrialisierung der Vereinigten Staaten auch von der Trump-Administration nicht oder nicht adäquat angegangen werden, trotz gegenteiliger Rhetorik und Beschuldigungen gegen alle anderen und den Rest der Welt.

Der wichtigste Grund für die Exportschwäche und für den Importsog der USA ist die industrielle Dislokation amerikanischer Industrie-Unternehmen ins Ausland, vor allem nach China. Sie haben vor allem seit dem WTO-Beitritt Chinas im 2001 Tausende von Fabriken in den USA selber geschlossen, und ihre Produktion für den amerikanischen Markt und darüber hinaus nach China verlagert. Von dort aus beliefern sie Walmart, Amazon und die anderen Detailhändler und ihre bisherigen Kunden in den USA. Wo die Löhne ausschlaggebend sind, sind sie schon weitergezogen nach Vietnam, Thailand und andere Tieflohn-Länder.

Die Gründe dafür sind ein Komplex von Faktoren, die schon mehrfach angesprochen worden sind:

• Die Steuergesetzgebung der Vereinigten Staaten schafft einen permanenten Anreiz für die eigenen Unternehmen, die Produktion ins Ausland zu verlagern. Gewinne, welche die Unternehmen im Ausland erwirtschaften, müssen nicht versteuert werden, wenn wie im Falle Chinas und zahlreicher anderer Länder Steuerschlupflöcher, Steuerbefreiungen und sogar staatliche Subventionen in großer Höhe angeboten werden. Die Steuerreform der Trump-Administration ist diesbezüglich ein Schlag ins Wasser. Sie belohnt die amerikanischen Unternehmen, welche durch die Produktionsauslagerung während Jahrzehnten die amerikanische Steuergesetzgebung ausgenützt haben, mit Billigtarifen für die Repatriierung. Darüber hinaus hat sie das spekulative Karussell an den US-Finanzmärkten 2018 und 2019 noch angeheizt. Was es immerhin anzuerkennen gilt: Die Trump-Administration hat als erste amerikanische Administration der globalen Mindest-Besteuerung in allen Ländern im Rahmen der OECD für 2021 oder 2022 grünes Licht gegeben. Viel wird davon abhängen, wie diese im Detail ausgestaltet sein wird.

• Niedrige Löhne, überlange Arbeitszeiten, keine Sozialkosten und die Befreiung von Umweltschutzauflagen stellen zusätzliche sehr wichtige Anreize dar. All dem wird durch das Konzept des Freihandels, wie er in den WTO-Richtlinien festgehalten ist, nicht Rechnung getragen. Im Gegenteil: Die WTO subventioniert industrielle Arbitrage via Sozial- und Umwelt-Dumping und ist explizit im Interesse von multinationalen Grossunternehmen so geschaffen worden. Die Trump-Administration hat der WTO den Rücken gekehrt, aber nichts an ihren Prinzipien geändert. Der sogenannte ‚Freihandel’ ist weiterhin ein Freipass für globale Arbitrage von Arbeits- und Umweltbedingungen. Nur bilaterale Zölle für Importe aus China sind kein Ausgleich. Dort wo die Löhne und Arbeitskosten zentral sind, gibt es genügend Alternativen in anderen Ländern Südostasiens, Nordafrikas oder Lateinamerikas. Schlimmer noch: Die Trump-Administration begünstigt selber die Umwelt-Zerstörung und die Demontage von Arbeitnehmer-Rechten, passt sich also in die falsche Richtung an.

• In den USA selber begünstigt die Geldpolitik in den USA und im Ausland (Japan, Europa) restlos überhöhte Bewertungen an den Aktien- und Kreditmärkten und eine fortschreitende Zombifizierung der Industrie. Die entrückten Bewertungen an den Finanzmärkten veranlassen gemeinsam mit den Bonus-Plänen für die Geschäftsleitungen die Unternehmen, eigene Aktien zurückzukaufen und Übernahmen zu exzessiven Preisen zu finanzieren statt in neue Produkte und Technologie zu investieren. Darüber hinaus verschulden sich die Unternehmen in exzessiver Weise. General Electric und Boeing als die beiden Industrieriesen sind Symbole für eine weit verbreitete Tendenz, welche für den Abstieg der amerikanischen Industrie stehen.

• Ein weiterer, immer wichtiger werdender Punkt ist von der Trump-Administration wohl angeprangert, aber nicht mehr in den laufenden Verhandlungen für die Phase 1 einbezogen worden: Die staatlichen Subventionen Chinas an ganze Sektoren und Schlüsselunternehmen im Rahmen ihrer Industriepolitik, um eine überlegene Wettbewerbsstellung erreichen zu können. Solchen Sektoren und Unternehmen sollte schlicht der Marktzugang im eigenen Binnenmarkt verboten werden – ohne Zölle und langwierige Verfahren. Das schützt noch nicht gegen Dumping-Praktiken auf Drittmärkten, aber immerhin. Um diese wirksam bekämpfen zu können, müsste koordiniert auf WTO-Ebene vorgegangen werden, genauso wie bei den Arbeitskosten und Umweltbedingungen.

• Schließlich hat die Trump-Administration wie alle früheren Administrationen den wichtigsten Hebel mit dem im Januar 2020 abgeschlossenen Handelspakt wieder aus der Hand gegeben. Natürlich ist China ein gewaltiger Währungs-Manipulator, war es spätestens seit der Abwertung des Yuan 1994 und ist es bis heute. Auch wenn andere Institutionen wie der IWF das Gegenteil behaupten, wir werden dafür im Rahmen unserer Serie über die Notenbanken Evidenz liefern.

Fazit: Die Deindustrialisierung der Vereinigten Staaten wird auch unter der Trump-Administration ungebremst fortgesetzt werden. Ihre Ansätze sind falsch, gehen am Kern der Probleme vorbei, und sind mit den nationalen Alleingängen in eine Sackgasse geraten, aus der sie mit Zwischenlösungen wie dem Phase 1-Abkommen nur die grundlegenden Trends kurzfristig übertünchen.