Es ist eine weit verbreitete Ansicht, dass der jüngste deutsch-französische Vorschlag über die Einrichtung eines europäischen Wiederaufbau-Fonds – der durch Anleihen finanziert werden soll, die von der Europäischen Union ausgegeben werden – der „Hamilton-Moment“ der EU sein könnte. Der Begriff verweist auf die 1790 unter Federführung von Alexander Hamilton (dem ersten amerikanischen Finanzminister) erreichte Vereinbarung, durch welche die US-Regierung die von den 13 Einzelstaaten während des Unabhängigkeitskrieges gemachten Schulden übernahm.
Bei oberflächlicher Betrachtung scheint diese Analogie die Einführung von Eurobonds zum jetzigen Zeitpunkt zu rechtfertigen. Doch ein genauerer Blick zeigt, dass die Gleichung „Hamilton = Eurobonds jetzt“ nicht aufgeht, und zwar aus drei Gründen.
Erstens hatten die US-Einzelstaaten die meisten ihrer Schulden für eine gemeinsame Sache aufgenommen, nämlich den Krieg gegen Großbritannien. Das trifft auf die heutigen EU-Mitgliedstaaten nicht zu. Obwohl einige womöglich argumentieren würden, dass die Regierungen der EU alle gegen einen gemeinsamen Feind kämpfen, nämlich COVID-19, führt diese Analogie in die Irre. Die zusätzlichen Schulden, die den meisten Regierungen entstehen, um ihre nationalen Volkswirtschaften während der Pandemie über Wasser zu halten, werden hoch sein, aber nur einen Bruchteil ihrer Gesamtverschuldung darstellen.
Man nehme etwa an, dass die italienische Regierung die Summe von 15 Prozent vom BIP ausgeben muss, um die drohende pandemiebedingte Rezession abzumildern. Die staatliche Schuldenquote des Landes würde damit auf etwa 150 Prozent vom BIP ansteigen, doch auf den gemeinsamen Kampf gegen das Coronavirus würde davon eben nur ein Zehntel entfallen.
Zweitens wurden die Kriegsschulden der US-Einzelstaaten von der US-Bundesregierung nicht vollständig zurückgezahlt, weil der privaten Gläubigern geschuldete Teil in erheblichem Umfang umstrukturiert wurde – was wir heute als „Beteiligung des privaten Sektors“ bezeichnen würden –, bevor die US-Bundesregierung die Schulden übernahm. Doch eine Restrukturierung der bestehenden Schulden der EU-Mitgliedstaaten kommt heute überhaupt nicht in Betracht.
Drittens war die von Hamilton eingefädelte Schuldenübernahme durch die US-Bundesregierung in gewissem Sinne unvermeidlich, unter anderem, weil die Außenzölle – die Haupteinnahmequelle des Staates – ebenfalls der Bundesebene übertragen worden waren. Die Einführung von Eurobonds in großem Umfang würde, wie der Chairman der französischen Bank Société Générale, Lorenzo Bini Smaghi, so beredt hervorgehoben hat, zusätzlich zu Beschränkungen der nationalen Haushaltspolitik auch die Übertragung eines beträchtlichen Anteils der nationalen Staatseinnahmen auf die EU-Ebene erfordern. Doch wären die wenigsten EU-Mitgliedstaaten – auch nicht die Befürworter von Eurobonds – bereit, einen großen Teil ihrer haushaltspolitischen Souveränität abzugeben.
Aus diesen Gründen lässt sich schwerlich argumentieren, dass die derzeitige Situation in Europa in irgendeiner Weise der der USA im späten 18. Jahrhundert ähnelt und dass es jetzt Zeit sei, eine umfassende gemeinsame Risikoübernahme für die Schulden der europäischen Nationalstaaten einzuführen.
Einige haben den vorgeschlagenen europäischen Wiederaufbaufonds mit dem Marshallplan von 1948 verglichen, in dessen Rahmen die USA dem kriegsverheerten Westeuropa erhebliche Finanzhilfen für den Wiederaufbau zur Verfügung stellten. Doch auch hier sind die Unterschiede wichtiger als die Ähnlichkeiten. Vor allem ist das Problem heute nicht eine ein Trümmern liegende physische Infrastruktur, sondern die plötzliche Beschränkung der Nutzung bestehender Produktionsmittel.
Die vermutlich einschlägigste Parallele aus der US-Geschichte für das heutige Europa ist Präsident Franklin D. Roosevelts New Deal der 1930er Jahre. Schließlich waren die USA mit einem fragmentieren, entlang einzelstaatlicher Linien organisierten Bankensystem in die Große Depression eingetreten. Und auch für die Arbeitslosenversicherung und die Unterstützung der Armen waren bis dahin die Einzelstaaten verantwortlich gewesen.
Der New Deal änderte all dies, doch ein großer Teil von Roosevelts Programm musste Widerstände überwinden. Obwohl seine Regierung durch Gründung der Federal Deposit Insurance Corporation im Jahr 1933 rasch eine Banken-Union einrichtete, erwiesen sich die Einführung von Haushaltsmaßnahmen und die Neuorganisation der Arbeitslosenversicherung als deutlich schwieriger.
Insbesondere behinderte der Oberste Gerichtshof der USA den New Deal wiederholt, indem er entschied, dass dessen zentrale Elemente nicht in die Zuständigkeit des Bundes fielen und daher verfassungswidrig seien. Doch als Roosevelt nach seinem Erdrutschsieg bei der Wahl 1936 drohte, kooperativere Richter zu ernennen, änderte das Gericht seine Haltung, was es dem Präsidenten ermöglichte, die meisten seiner Initiativen umzusetzen.
Damals wie heute waren die zentralen Fragen die Arbeitslosigkeit und die Unterstützung der Armen. Der New Deal hob damals nicht einfach die einzelstaatlichen Kompetenzen in diesen Bereichen auf, sondern stellte den Einzelstaaten und Kommunen stattdessen umfangreiche Bundesmittel für öffentliche Baumaßnahmen und zur Arbeitslosenunterstützung zur Verfügung.
In ähnlicher Weise würden die 750 Milliarden Euro des neuen Aufbauinstruments „Next Generation EU“, das im unmittelbaren Gefolge des deutsch-französischen Vorschlags von der EU-Kommission vorgeschlagen wurde, EU-Gelder mittels der Mitgliedstaaten und Regionen vergeben. Und die bereits vereinbarte SURE-Initiative der EU im Volumen von 100 Milliarden Euro zur Abmilderung von Arbeitslosigkeitsrisiken in schwer getroffenen Mitgliedstaaten erinnert ebenfalls an den New Deal.
Das Fehlen eines europäischen Programms zur Arbeitslosenversicherung sollte niemanden überraschen. Auch in den USA basiert die Arbeitslosenversicherung noch immer auf einzelstaatlichen Programmen, die von der US-Bundesregierung in Rezessionszeiten aufgestockt werden. (Das vom Kongress im März verabschiedete Rettungspaket für die US-Wirtschaft im Volumen von 2,2 Billionen Dollar erhöhte die Zahlungen des Bundes für die Arbeitslosenhilfe deutlich stärker als bei früheren Abschwüngen.)
Roosevelts Reformen haben sich bewährt und werden inzwischen als unverzichtbarer Bestandteil der „Wirtschaftsverfassung“ der USA akzeptiert. Die längerfristige Herausforderung für die EU wird darin bestehen, ihre Maßnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Krise so umzusetzen, dass auch sie, wenn sich die Zeiten wieder normalisieren, als nützliche Instrumente zur Stabilisierung der Wirtschaft angesehen werden.
Aus dem Englischen von Jan Doolan
Daniel Gros ist Direktor des „Centre for European Policy Studies“.
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