Heute treffen sich die stellvertretenden Außenminister der Vereinigten Staaten und Russlands in Genf zu ersten Gesprächen über die Ukraine-Krise und die russischen Forderungen nach Sicherheitsgarantien. Für den 12. Januar ist ein Treffen der NATO mit Russland und am 13. Januar in Wien ein OSZE-Treffen geplant, an dem auch die Ukraine und die Vereinigten Staaten teilnehmen.
Auch wenn von diesen Treffen sicherlich noch keine Deeskalation oder sogar eine Entspannung der Ukraine-Krise zu erwarten ist, beginnt immerhin eine Phase des Dialogs, die Russland am 17. Dezember 2021 mit Entwürfen für Verträge sowohl mit den Vereinigten Staaten als auch mit der NATO eingeleitet hat.
Auf Augenhöhe
Russland, das vor allem bilateral, auf Augenhöhe mit den Vereinigten Staaten verhandeln will, verlangt strategische Stabilität an seiner Westgrenze, die es durch die amerikanische Unterstützung der Ukraine und die Osterweiterung der NATO gefährdet sieht. Eine Beendigung der seit Jahren andauernden Spannungen, größere politische Berechenbarkeit Russlands sowie eine belastbare strategische Stabilität in Europa sind auch im Interesse der amerikanischen Regierung. Europa hat für die USA nicht mehr die höchste strategische Priorität. Und ein stabiles Verhältnis zu Russland würde es den Amerikanern erlauben, ihre Kräfte stärker auf den Indo-Pazifik und die Rivalität mit China zu konzentrieren. Denn die Volksrepublik ist - anders als Russland - eine Großmacht, die in der Lage ist, mit ihrem wirtschaftlichen, technologischen und militärischen Potential die globale Vormachtstellung der Vereinigten Staaten zu gefährden. Eins steht darüber hinaus fest: Der Verlauf der amerikanisch-russischen Gespräche wird erheblichen Einfluss auf die Verhandlungsposition der NATO für ihre baldigen Gespräche mit Russland haben.
Strategische Souveränität
Was das Streben Europas nach „strategischer Souveränität“ angeht: Sie ist mit der aktuellen Entwicklung nicht vereinbar. Nach dem Außenbeauftragten der Europäischen Union, Josep Borrell, hat deshalb auch der französische Präsident Emmanuel Macron gefordert, dass die Europäischen Union an den Gesprächen teilnimmt, in denen es doch um die Zukunft Europas geht. Eine zuvor unter den europäischen NATO-Mitgliedstaaten abgestimmte Position würde dem russischen Bestreben Vorschub leisten, die NATO zu spalten - schließlich sind nicht alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union auch Mitglieder der NATO. Es bleibt also nur der Weg einer engen Abstimmung zwischen EU und NATO, ergänzt durch direkte Kontakte des gegenwärtigen Ratspräsidenten Macron zum russischen Präsidenten, möglichst im Einklang mit der Bundesregierung.
Russlands überzogene Forderungen
Nach der Veröffentlichung der Vertragsentwürfe durch das russische Außenministerium hatte der russische Verhandlungsführer erklärt, beide Texte seien als ein Ganzes zu sehen und nicht als Menu, aus dem man auswählen könne. Mehrfach wurde von Seiten Moskaus betont, dass Russland militärisch-technische Maßnahmen ergreifen und die NATO mit einer militärischen Reaktion rechnen müsse, falls sie keine konkreten politischen Maßnahmen ergreift. Ein ehemaliger stellvertretender russischer Verteidigungsminister drohte sogar mit einem präemptiven Angriff auf NATO-Ziele, falls die russischen Forderungen nicht zu den geforderten Sicherheitsgarantien führten.
Diese aggressive Sprache kann man unterschiedlich auffassen: Damit wurde offenbar beabsichtigt, den überzogenen Forderungen Russlands Nachdruck zu verleihen. Man könnte das Verhandlungsangebot auch als Ablenkungsmanöver vor einem ohnehin geplanten Angriff auf die Ukraine interpretieren. Aber: Wäre solch ein Angriff tatsächlich die Absicht der russischen Führung gewesen, hätte sie bereits mit einem Überraschungsgriff sehr schnell Fakten schaffen können. Doch das geschah nicht – man kann also davon ausgehen, dass solch ein Angriff nie geplant war. Zumal die Folgen weitaus gravierender ausfallen würden als die des Afghanistankrieges. Dieses Trauma ist in Russland noch immer gegenwärtig und die russische Führung ist sich der immensen Kosten und innenpolitischen Folgen durchaus bewusst.
Zudem ist die Ukraine für Russland zwar ein drängendes Problem, dessen Lösung überfällig ist, aber die Ukraine-Krise ist vor allem ein Katalysator für ein wesentlich weiterreichendes Ziel: Die Neugestaltung der europäischen Sicherheitsarchitektur zu russischen Konditionen. Deshalb soll das Rad der Geschichte bis zum 27. Mai 1997 zurückgedreht werden. Dieses Datum ist nicht zufällig gewählt. Es ist der Tag, an dem
die NATO-Russland-Grundakte in Kraft trat. Ungeachtet der dadurch eingeleiteten politischen Abstimmung und militärischen Zusammenarbeit zwischen der NATO und Russland hat die Grundakte aus russischer Sicht nichts zur Wahrung russischer Sicherheitsinteressen beigetragen. Vielmehr sei die Sicherheitslage unter anderem durch die NATO-Erweiterung und die verstärkte Präsenz der Vereinigten Staaten in Osteuropa zum Nachteil Russlands verändert worden. Die USA haben wichtige Rüstungskontrollverträge gekündigt, und die NATO hat ein System zur Abwehr ballistische Raketen installiert, das Russland als Bedrohung des nuklearstrategischen Gleichgewichts mit den Vereinigten Staaten betrachtet. Diese geostrategischen Nachteile, diese Risiken für Russlands Sicherheit sollen nun behoben und einer weiteren Entwicklung zu seinen Lasten ein Riegel vorgeschoben werden.
Gelingen kann das Russland jedoch nur, wenn sich die Vereinigten Staaten weitgehend aus Europa zurückziehen. Der den USA zugestellte Vertragsentwurf dokumentiert dies dann auch eindeutig als russisches Ziel. Allerdings zeigt schon ein flüchtiger Blick in den Text, dass die meisten Forderungen von den Vereinigten Staaten nicht erfüllt werden können und aus europäischer Sicht auch nicht erfüllt werden dürfen. Auch der Vertragsentwurf für die NATO ist unerfüllbar, aber: Beide Entwürfe, sowohl der, der den USA vorgelegt wurde als auch der, den die NATO bekommen hat, enthalten neben unerfüllbaren Forderungen auch Aspekte, die durchaus Kompromissmöglichkeiten zulassen.
Ein Kompromiss ist möglich
Sollen die geplanten Gespräche eine positive Entwicklung nehmen, muss Russland vor allem akzeptieren, dass sich die Vereinigten Staaten nicht von ihren europäischen Verbündeten trennen lassen. Auch wenn man anerkennt, dass zwischen den beiden nuklearstrategischen Supermächten Sonderbeziehungen bestehen und beide an größerer Stabilität in Europa interessiert sind, darf sich die Allianz nicht auseinanderdividieren lassen. Sie verbindet Europa und Nordamerika in einer Schicksalsgemeinschaft, die seit Jahrzehnten Frieden und Sicherheit garantiert. Die Sicherheit Europas und Nordamerikas ist unteilbar, auch wenn die sicherheitspolitischen und strategischen Interessen der beiden Partner nicht immer vollständig übereinstimmen.
Der NATO-Generalsekretär hat nach der virtuellen Sitzung der NATO-Außenminister am 7. Januar zur Vorbereitung der Gespräche mit Russland die Bereitschaft bekundet, auf die russischen Besorgnisse einzugehen und politische Fortschritte zu suchen. Dies ist ein wichtiges Signal. Denn das Scheitern der im November 1990 mit der Charta von Paris angestrebten Friedensordnung von Vancouver bis Wladiwostok, die sich mit großer Dynamik verändernden geopolitischen Rahmenbedingungen sowie die wesentlich von neuen Waffentechnologien und dem Wandel militärischer Strategien geprägte Sicherheitslage erfordern eine Neujustierung der europäischen Sicherheitsarchitektur mit dem Ziel, eine zukunftsfeste Grundlage für die Selbstbehauptung Europas in der neu entstandenen Weltordnung der rivalisierenden großen Mächte China, Russland und den Vereinigten Staaten zu schaffen. Dieses Ziel ist erreichbar, vorausgesetzt, Russland und die NATO mit ihren europäischen und nordamerikanischen Mitgliedstaaten sind bereit, die legitimen Sicherheitsinteressen aller Beteiligten anzuerkennen und zu respektieren. Es wäre ein erster Schritt zu einem Interessenausgleich mit der Folge einer Deeskalation und Entspannung.
Voraussetzung ist allerdings, dass die NATO Stärke und Geschlossenheit demonstriert. Deshalb sollten die Verhandlungen nach ersten bilateralen Gesprächen zwischen Russland und den Vereinigten Staaten in den verschiedenen Formaten des NATO-Russland-Rates geführt werden. Die NATO sollte sich auch bereiterklären, über eine neue europäische Sicherheitsarchitektur zu sprechen, falls Russland ebenfalls bereit ist, deeskalierenden und vertrauensbildenden Maßnahmen im Verhältnis zur Ukraine zuzustimmen.
Für den Verlauf der Verhandlungen wäre ein zeitlich gestaffeltes Vorgehen sinnvoll. Ausgehend von den grundsätzlichen sicherheitspolitischen Themen könnten in einem zweiten Schritt die strategischen Probleme und danach oder auch parallel in den üblichen Gremien die dringend notwendigen Abrüstungs- und Rüstungskontrollabkommen verhandelt werden.
Über die Reaktivierung des NATO-Russland-Rates auf allen Ebenen sollte bald Einvernehmen erzielt werden können. Die NATO-Russland-Grundakte ist nach wie vor eine tragfähige Grundlage für die Beziehungen zwischen dem Riesenreich und dem transatlantischen Militärbündnis. Sollte Russland allerdings eine Überarbeitung verlangen, gibt es keinen Grund, sich dem zu verschließen. In die aktualisierte Fassung könnten russische Vorschläge und NATO-Positionen einfließen, soweit sie zu einem beiderseits akzeptablen Interessenausgleich beitragen. Ausgeschlossen ist allerdings die Mitwirkung Russlands an NATO-Beschlüssen. Ein solches Mitentscheidungsrecht in den Fällen, in denen russische Sicherheitsinteressen betroffen sein könnten, wollte Russland schon 1997 erreichen, konnte sich damit aber nicht durchsetzen.
Russlands Forderung, eine weitere Ausdehnung der NATO nach Osten auszuschließen, hat schon wegen der entsprechenden Bestimmung des NATO-Vertrages keine Aussicht auf Erfolg. Damit sind in erster Linie die Ukraine und Georgien gemeint. Beide Staaten haben auf dem NATO-Gipfel im April 2008 in Bukarest auf Drängen des amerikanischen Präsidenten Bush eine Perspektive für eine Mitgliedschaft erhalten, obwohl mehrere Mitgliedstaaten substantielle Einwände erhoben. Es ist auch heute und für die vorhersehbare Zukunft ausgeschlossen, dass alle Mitgliedstaaten einer Aufnahme in die Allianz zustimmen, was wegen des Konsensprinzips erforderlich wäre. Jedes neue Mitgliedsland muss ein Zugewinn für die Sicherheit aller NATO-Staaten sein. Zugleich übernehmen diese die Verantwortung für die Sicherheit und Verteidigung des neuen Mitglieds. Das ist das grundlegende Verständnis eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit; im Falle Georgiens und der Ukraine sind beide Voraussetzungen nicht erfüllt.
Für die Zukunft der Ukraine ist deshalb noch immer höchst relevant, was Henry Kissinger empfahl: „Viel zu oft wird die Ukraine-Frage als Showdown dargestellt: Aber wenn die Ukraine überleben und gedeihen soll, darf sie nicht der Vorposten der einen Seite gegen die andere sein – sie sollte als Brücke zwischen ihnen fungieren.“ Der Weg der Ukraine aus der Krise führt deshalb über die strikte Realisierung des Minsk-Abkommens durch die Ukraine und Russland, einer größeren Autonomie für die Regionen mit überwiegender russischer Bevölkerung und dem Status einer konsolidierten Neutralität des Landes. Die Europäische Union und die OSZE könnten die Ukraine auf diesem Weg begleiten.
Die Verhandlungen mit Russland bieten die größten Aussichten auf einen Erfolg, wenn die NATO-Mitgliedstaaten erkennbar entschlossen sind, durch größere Anstrengungen die kollektive Verteidigungsfähigkeit zu stärken; insbesondere durch die Erhöhung der Einsatzbereitschaft und Reaktionsfähigkeit zur Abschreckung eines Angriffs auf die baltischen Staaten und Polen. Russische Forderungen, die negative Auswirkungen auf die Durchführbarkeit der NATO-Verteidigungsstrategie hätten, sind völlig inakzeptabel. Dazu gehört beispielsweise der Abzug amerikanischer Nuklearwaffen aus Europa. Aber auch das Recht, NATO-Streitkräfte innerhalb des NATO-Vertragsgebietes jederzeit ohne geographische Beschränkung zu dislozieren, ist nicht verhandelbar.
Abrüstung und gegenseitige Kontrolle
Internationale Stabilität und Sicherheit im Sinne der Berechenbarkeit des politischen Handelns sowie der militärischen Transparenz und Vertrauensbildung erfordert ein breites Spektrum von Abrüstungs- und Rüstungskontrollverträgen. Im Rahmen dieser Verhandlungen wäre es auch möglich, auf russische Sicherheitsbedenken einzugehen und beiderseits akzeptable Lösungen zu vereinbaren. Diese Themenbereiche könnten zunächst ausgeklammert und in separaten Rüstungskontrollverträgen geregelt werden. Trotz der überzogenen Forderungen Russlands sind Verhandlungen zu diesem Themenkomplex nicht aussichtslos. Russland braucht ebenso einen Erfolg wie die Vereinigten Staaten. Und für Europa geht es um bedeutend mehr als eine kurzfristige Einigung: Es geht um die langfristige Sicherheit des Kontinents.
An erster Stelle ist die Anpassung des Vertrages über die konventionellen Streitkräfte in Europa (KSE-Vertrag) zu nennen. Ziel sollte sein, unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen und aktuellen Rahmenbedingungen die konventionellen Streitkräfte zu begrenzen sowie Obergrenzen für Manöver, die Einladungen von Manöverbeobachtern und vertrauensbildende militärische Maßnahmen vertraglich zu regeln.
Nach der Kündigung des INF-Vertrages haben Verhandlungen zu einem INF II-Vertrag über ein Verbot nuklearer Mittelstreckenwaffen höchste Priorität. Dazu gehören als flankierende Maßnahme die Begrenzung von konventionellen und nuklearfähigen hypersonischen Waffensystemen und von nuklearen Kurzstreckenwaffen sowie das Verbot, diese in bestimmten Regionen zu dislozieren.
Die Vereinigten Staaten haben 2001 den ABM-Vertrag gekündigt. Verhandlungen über einen neuen ABM-Vertrag zwischen Russland und den USA wären ein wichtiger Beitrag zur nuklearstrategischen Stabilität der beiden Supermächte. Auch über die Begrenzung und Kontrolle ballistischer Raketenabwehrsysteme in Europa sollten die NATO und Russland sprechen.
Die Konzentration russischer Truppen in Bereitstellungsräumen und groß angelegte Manöver im Westen Russlands haben gezeigt, dass für die präzise Beurteilung der sich daraus ergebenden Handlungsoptionen die Aufklärung mit Flugzeugen nach wie vor ein zuverlässiges, unverzichtbares Mittel darstellt. Die Vereinigten Staaten haben in den letzten Wochen in kurzen Abständen derartige Flüge im Luftraum der Ukraine durchgeführt. Diese Tatsache ist ein überzeugender Anlass, den durch die amerikanische Kündigung gefährdeten Vertrag über den „Offenen Himmel“ wirksam zu erhalten. Er erlaubt den 27 Vertragsstaaten, gegenseitig ihre Territorien zu überfliegen und mit technischen Sensoren Lagebilder zu erstellen.
Bei nüchterner Betrachtung sollten beide Seiten zu der Überzeugung gelangen, dass ein erfolgreicher Abschluss der Verhandlungen in ihrem Interesse ist. Die NATO wäre allerdings gut beraten, auch die Möglichkeit eines Scheiterns einzukalkulieren. Denn die Folge wäre, dass sich die militärische Konfrontation verschärft und die Risiken für die Ukraine steigen. Der Vorschlag, die Ukraine als Abschreckung gegen einen Angriff militärisch aufzurüsten, verspricht jedoch wenig Erfolg. Um das zu verstehen, genügt ein Blick auf die Landkarte und das militärische Kräfteverhältnis. Sollte die Ukraine - auf den Beistand des Westens vertrauend - sich stark genug fühlen, die Krim zurückzuerobern, würde dies unweigerlich einen russischen Angriff auslösen. Georgien hat diese Erfahrung im Jahr 2008 machen müssen.
Wirtschaftssanktionen sind ein zweischneidiges Schwert. Die Nord-Stream-2-Pipeline ist zwar für die Energieversorgung Deutschlands wichtig, hat aber weder für uns noch für Russland eine geostrategische Bedeutung. Russland verfügt über geeignete Alternativen und könnte zudem als Gegenreaktion auf Sanktionen und/oder die Nichtinbetriebnahme der Pipeline Lieferungen durch die Ukraine-Pipelines unterbrechen. Überhaupt hätte nur ein geschlossenes Vorgehen des Westens einige Aussicht auf Erfolg. Dazu müssten auch die Vereinigten Staaten ihren Rohölimport aus Russland einstellen. Das Land nimmt nach einer erheblichen Steigerung der Importe derzeit immerhin den dritten Platz als Rohöl-Lieferant der USA ein.
Fazit
Sollte Russland nach dem – selbstverständlich nicht auszuschließenden - Scheitern der Verhandlungen wie angekündigt militärisch-technische Maßnahmen ergreifen, also die Bedrohung und die Gefahr eines militärischen Konflikts signifikant erhöhen, wäre dies der Beginn eines neuen Kalten Krieges. Die NATO wäre gezwungen, erhebliche Anstrengungen zur Verbesserung der kollektiven Verteidigungsfähigkeit und Abschreckung zu unternehmen. Das gilt insbesondere für die Europäer. Sie müssten sich ernsthaft bemühen, den europäischen Pfeiler der Allianz zu stärken und weitere Optionen für die gemeinsame Sicherheitsvorsorge zu entwickeln. Russland und China würden noch enger zu einem militärischen und technologischen Bündnis zusammenrücken und die Vereinigten Staaten in Asien mit zusätzlichen Herausforderungen konfrontieren. Die Türkei müsste veranlasst werden, ihre Schaukelpolitik zu beenden und sich wieder voll in die Allianz zu integrieren. Auch die Aufnahme Finnlands und Schwedens in die Allianz wäre eine für Russland wenig erfreuliche Maßnahme.
Das vorrangige Ziel muss es jedoch sein, diese Entwicklung zu verhindern und deshalb die Verhandlungen aus einer Position politischer Geschlossenheit und militärischer Stärke zu führen und für das „gemeinsame Haus Europa“ eine Sicherheitsarchitektur anzustreben, die internationale Stabilität und allen Bewohnern Sicherheit und eine selbstbestimmte Zukunft gewährleistet.
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