Der Zweck historischer Forschungen besteht darin, unser Verständnis von uns selbst und unserer Welt zu verbessern. Einige davon – insbesondere solche aus lang vergangenen Zeiten oder über enge Spezialgebiete – scheinen für unsere momentanen Sorgen nur insofern relevant zu sein, dass sie als Gedankenspiele über unsere menschliche Existenz dienen können.
Aber andere, wie The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War des Historikers Nicholas Mulder von der Cornell-Universität, stehen vor dem entgegen gesetzten Problem: Das Thema ist derart relevant, dass des Gefahr läuft, die historische Analyse in den Schatten zu stellen.
Aber Mulder umschifft diese Gefahr sehr geschickt: Seine Beschreibung, wie „Wirtschaftssanktionen entstanden, als die Bedingungen der fortschreitenden Globalisierung mit den Techniken des totalen Krieges in Kontakt kamen“, liest sich wie eine Autobiographie unseres Zeitalters in seinen prägenden Jahren. Während andere vielleicht versucht gewesen wären, historische Ereignisse herauszupicken, um eine bestimmte zeitgenössische Polemik zu bedienen, liefert Mulder eine wissenschaftliche tour de force ab, die sich über eine Vielzahl komplexer Bereiche erstreckt – von Wirtschaft, Finanzen und Handel (einschließlich Logistik) bis hin zu Verwaltung und (nationalem und internationalem) Recht.
Indem er all diese Elemente in eine Historie der Diplomatie und Politik einbindet, erzählt Mulder die Gründungsgeschichte der Sanktionen – der „Wirtschaftswaffe“ der modernen Welt, die von den Blockaden der Entente gegen die Achsenmächte des Ersten Weltkriegs geprägt und dann in den nachfolgenden Jahrzehnten immer öfter eingesetzt wurde. Seine Erzählung endet damit, dass die Neuauflage dieser Wirtschaftswaffe 1945 in die Charta der Vereinten Nationen einfließt.
Sanktionen und Drohnen
Inmitten der komplexen Faktoren, die Mulder untersucht, tauchen zwei Fragen über die Natur und Effizienz von Wirtschaftssanktionen auf. Im Gegensatz zu bewaffneten Konflikten üben Sanktionen Druck auf ihre Ziele aus, indem sie aus der Entfernung und über nichtkinetische Mittel wirken. Daher werden sie seit langem als Mittel dargestellt, um offenen Krieg zu verhindern oder zumindest einzugrenzen. Immer wenn eine drohende oder tatsächliche Verletzung der internationalen Ordnung eine Reaktion erfordert, kommen normalerweise Sanktionen zum Einsatz. Ein Teil ihrer Attraktivität – den sie zufällig mit der modernen Drohnenkriegsführung teilt – ist, dass sie auf einfache und sichere Weise von Schreibtisch aus verhängt werden können.
Bereits in den frühen Jahren waren die menschlichen Kosten, die mit Sanktionen einhergehen, gut bekannt. US-Präsident Woodrow Wilson, ein früher Fürsprecher und Architekt moderner Sanktionen, gab zu, dass Krieg zwar „barbarisch ist ... der Boykott aber ein viel schrecklicheres Kriegsinstrument ist“. So ließen die Blockaden des Ersten Weltkriegs in Zentraleuropa und im Osmanischen Reich hunderttausende Menschen verhungern.
Im Gegensatz zu Wilson neigen seine modernen Nachfolger übrigens dazu, die Folgen der Sanktionen weniger offen zu erwähnen. In einem seltenen emotionalen Ausbruch über unsere eigene Zeit stellt Mulder fest, dass die wirtschaftliche Strangulierung des Irak in den 1990ern „Hunderttausende Menschenleben gekostet und die soziale und wirtschaftliche Struktur dieses Landes dauerhaft beschädigt hat.“ Die modernen Regierungen vermeiden offene Diskussionen zu diesem Thema und bestehen auf der Ansicht, Sanktionen seien verglichen mit offenen Kriegen das kleinere Übel.
Dies erinnert uns an Sankt Augustins Antwort auf den christlichen Pazifismus: dass Krieg nur als Mittel gerechtfertigt werden kann, um Frieden zu erreichen. Aber selbst wenn wir die Illusion akzeptieren, dass Sanktionen das kleinere Übel sind, müssen wir uns immer noch fragen, ob sie eine Alternative zum Krieg sind oder einfach eine weitere Form von ihm (wenn auch eine, die mehr der Doktrin des „gerechten Kriegs“ entspricht). Für mich besteht nach Mulders Analyse kein Zweifel: Entsprechend der berühmten Aussage von Clausewitz, Krieg sei die Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln, ist die Wirtschaftswaffe eine Fortsetzung des Kriegs mit anderen Mitteln.
Funktionieren Sanktionen?
Dies bringt uns zur zweiten Frage: Wie gut schneidet die Wirtschaftswaffe dabei ab, physische Kriege zu verhindern? Mulder zeigt, dass die Sanktionen der prägenden Zeit zwischen den Kriegen in ihrer Wirkung sehr begrenzt waren: Es gab nur zwei eindeutige Erfolge – beide auf dem Balkan der 1920er, als die bloße Drohung mit einer Blockade schon ausreichte, um die Kriegslust Jugoslawiens und Griechenlands zu dämpfen. Mit anderen Worten, die Wirtschaftswaffe hat eher durch ihre Abschreckung gewirkt als durch ihren tatsächlichen Einsatz.
In den Fällen, in denen Sanktionen – wie im Zweiten Weltkrieg – tatsächlich mehr oder weniger erfolgreich eingesetzt wurden, dienten sie nicht als Alternative zum Krieg, sondern als integraler Bestandteil der Kriegsführung selbst. Hier betont Mulder die Bedeutung der „positiven Wirtschaftswaffe“. Zusätzlich zu traditionellen negativen Sanktionen wie Ölembargos gegen die Achsenmächte (und neutrale Länder wie Francisco Francos Spanien) setzten die Vereinigten Staaten auch positive wirtschaftliche Maßnahmen ein – wie das Leih- und Pachtprogramm, das Großbritannien und die Sowjetunion mit dringend benötigten Kriegsgütern ausstattete.
Wurde die Wirtschaftswaffe im der von Mulder untersuchten Zeit aber allein eingesetzt, schnitt sie ziemlich schlecht ab. Das berühmteste Beispiel dafür ist das Scheitern der Liga der Nationen, Italiens Eroberungskrieg gegen Äthiopien im Jahr 1935 zu verhindern. Aber zu dieser Liste können, wie Mulder zeigt, noch viele weitere Fehlschläge hinzugefügt werden.
Eins seiner bestechendsten Argumente ist tatsächlich, dass Sanktionsdrohungen die Krise zwischen den Weltkriegen auf kontraproduktive Weise verschärft haben. Sie förderten Landraub und die Aneignung von Ressourcen, mit denen eine Autarkie erreicht werden sollte, um der Blockade zuvorzukommen. Seine Beschreibung dieser „Eskalationsspirale“ liefert ein notwendiges Korrektiv zur den üblichen historischen Erklärungen der Ursachen des Zweiten Weltkriegs, die meist „die Rolle der Sanktionen für die Aggressionen faschistischer und militaristischer Mächte Ende der 1930er“ vernachlässigt haben.
Das exorbitante Privileg der USA
Der Hauptgrund für das italienische Sanktionsfiasko war, dass sich die USA, nachdem sie schon der Liga der Nationen nicht beigetreten waren, auch weigerten, am Ölembargo gegen Mussolini teilzunehmen. Dies erinnert stark an die heutige Zeit. Ironischerweise haben sich die USA, wie Mulder betont, vom führenden Sanktionsskeptiker der Vorkriegszeit zum eifrigsten Sanktionierer der modernen Zeit entwickelt. Mulders Darstellung, wie es nach dem Ersten Weltkrieg zu Sanktionen kam, hilft dabei, diesen Sinneswandel zu erklären.
Dominieren Länder den Welthandel, sind sie auch in der Lage, effektive Sanktionen zu verhängen – und bekommen Lust dazu. Seit das britische Pfund – als dominante Finanzierungs- und Ausgleichswährung für Welthandel und globale Investitionen – durch den Dollar ersetzt wurde, haben die USA auch die Rolle des Sanktionierers übernommen und damit den britischen „Internationalismus“ des frühen zwanzigsten Jahrhunderts abgelöst.
Im Zuge des wachsenden Welthandels ist der Dollar so zentral geworden, dass sich weltweit keine Geschäftsbank, die grenzüberschreitende Dienste anbietet (also alle größeren Banken, auch chinesische), den Sanktionsvorgaben des US-Finanzministeriums widersetzen kann. Und die Versuchung, diese Macht zu nutzen, war für viele US-Regierungen so unwiderstehlich, dass das Amt zur Kontrolle von Auslandsvermögen des US-Finanzministeriums 2021 eine Liste von über 16.000 sanktionierten Körperschaften und Einzelpersonen verwaltet hat.
Aber so stark diese Sanktionsaktivitäten auch zugenommen haben mögen (eine Vervierfachung gegenüber den ersten drei Nachkriegsjahrzehnten), von den umfassenden Sanktionspaketen gegen Russland und seinen Angriffskrieg gegen die Ukraine wird sie bei weitem in den Schatten gestellt. Dieser Schock kam nur wenige Monate, nachdem Mulder sein Buch beendet hatte, und wahrscheinlich war er erleichtert, keine Anpassungen in letzter Minute mehr vornehmen zu müssen, um das historische Echo einer sich derart schnell verändernden Lage zu berücksichtigen.
Zurück in die Gegenwart
Trotzdem werden die meisten Leser von The Economic Weapon unweigerlich an die Ukraine denken. Dieser Konflikt – und die transatlantische Reaktion darauf – lässt Mulders Geschichte nur allzu vertraut erscheinen.
Besonders erhellende Vergleiche bietet dabei das Scheitern der Sanktionen während der Abessinien-Krise von 1935: Damals wie heute haben sich wichtige weltwirtschaftliche Akteure nicht an der Sanktionspolitik beteiligt, wenn auch aus sehr unterschiedlichen Gründen: Während die Liga der Nationen damals durch das Ausscheren der USA behindert wurde, gehört heute so gut wie die ganze Welt den Vereinten Nationen an – und akzeptiert damit die Verpflichtung, Sanktionen mit UN-Mandat zu respektieren und umzusetzen. Aber UN-Sanktionen können von jedem der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats per Veto verhindert werden, darunter auch von Russland.
Ohne verpflichtende UN-Sanktionen mussten die USA ihre eigene Koalition der Willigen schmieden – eine Gruppe, der sich vor allem die Großmächte China und Indien nicht angeschlossen haben, die beide weiterhin Energie aus Russland beziehen. Trotzdem ist die Unfähigkeit der US-Führung, den Rest der Welt zur Teilnahme an ihrer Sanktionspolitik zu zwingen, nicht einmal deren größtes Hindernis. Aufgrund ihrer globalen finanziellen Dominanz fiel es Amerika und seinen Verbündeten nicht schwer, Russland von der Hälfte seiner ausländischen Währungsreserven (etwa 300 Milliarden Dollar) abzuschneiden und das Land vom Dollar-Handelssystem auszuschließen. Aber dieser „Sieg“ könnte sich längerfristig als kontraproduktiv erweisen, da er die Stellung des Dollar als globale Reservewährung schwächen kann.
Eine weitere Lektion aus Mulders Geschichtsforschung liegt darin, dass sich Sanktionen in den seltenen Fällen, in denen sie erfolgreich waren, gegen kleinere Staaten gerichtet haben. Gegen größere Mächte waren sie meist kontraproduktiv. Ebenso wie die Sanktionen der 1930er den faschistischen Militarismus verstärkt haben könnten, liegt ihr Bumerang-Effekt heute darin, dass viele Länder von russischen Rohstoffen abhängig sind – vor allem von Kohlenwasserstoffen, aber auch von Metallen, Getreide und Düngemitteln.
Da Russland durch die westlichen Sanktionen bis jetzt noch nicht vom Krieg abgehalten wurde, muss die Ukraine heute durch eine moderne Version des Leih- und Pachtprogramms gerettet werden. Sowohl Amerika als auch Europa haben das Land mit Militärtechnik und Finanzhilfen in Milliardenhöhe versorgt. Aber das Ende der russischen Exporte durch die (tatsächlichen oder drohenden) Sanktionen hat in den sanktionierenden Staaten die Stagflation angetrieben – ebenso wie in vielen anderen, viel ärmeren Ländern. Die Nebenwirkung der heutigen Wirtschaftswaffe besteht in einer Rezession, die die öffentliche Unterstützung für die Ukraine in Europa und Amerika schwächen könnte.
In seinen kurzen Anmerkungen zu Sanktionen der heutigen Zeit betont Mulder den Kontrast zwischen ihrer früheren Verwendung bei internationalen Kriegen und dem Trend nach 1945, sie einzusetzen, um Staaten zu innenpolitischen Veränderungen zu zwingen. Viele US-geführte (und nicht von den UN unterstützte) Sanktionen dienten implizit auch dazu, die despotischen Regimes der Zielländer zu stürzen.
Wie geht es weiter?
Sicherlich wurde der Samen für diese Art der Sanktionsverwendung bereits in den Gründungsjahren gelegt, die Mulder beschreibt. Wilson, so betont er, „war der erste Staatsmann, der die Wirtschaftswaffe als Demokratisierungsinstrument eingesetzt hat“. Da immer angenommen wurde, dass Demokratien keinen Krieg gegeneinander führen, wurde die Förderung der Demokratie durch sanktionsbedingte Regimewechsel als Weg betrachtet, um Kriege zu verhindern.
Aber in einer aktuellen Analyse, die diese „demokratische Friedenstheorie“ mit der vom amerikanischen Politikwissenschaftler Kenneth Waltz entwickelten „Weltsystemtheorie“ vergleicht, kommt Robert Skidelsky zu dem Ergebnis, dass der Umkehrschluss plausibler ist: Frieden verursacht Demokratie, und nicht umgekehrt. Stimmt dies, dann könnte die Wirtschaftswaffe das Kriegsrisiko eher noch steigern als verringern, außer ihre Verwendung beschränkt sich auf die positive Version von Hilfe und Handel.
Bemerkenswert ist, dass das US-Finanzministerium im letzten Jahr seine eigene prägnante Kritik der amerikanischen Sanktionsgewohnheiten veröffentlicht hat. Unter den vielen Gründen für die schlechte Erfolgsquote von Sanktionen betont der Bericht ihre häufig ungenauen Ziele. Dazu gehört auch, dass die Bedingungen für ihre Aufhebung nicht klar sind, was wiederum ihre Wirkung schwächt.
Übersetzen wir aber nun die vorsichtige bürokratische Sprache des Ministerialberichts in direktere Begriffe: Das Ziel des Regimewechsel, das hinter den Details so vieler Sanktionspakete lauert, ist auch die einzige echte Bedingung für deren Aufhebung. Ein perfektes Beispiel dafür ist das Nuklearabkommen mit dem Iran von 2015. Teil des Deals, der auf US-Präsident Barack Obama zurückgeht, war, dass die Sanktionen gegen den Iran aufgehoben werden, wenn der Iran darauf verzichtet, Uran auf Waffenniveau anzureichern. Aber drei Jahre später verhängte Präsident Donald Trump unilateral die Sanktionen erneut und verschärfte sie noch.
Mulder beendet sein Buch mit dem Gedanken, dass die Idee, „Feindschaft in das Gewebe der internationalen Beziehungen zu nähen, zur Veränderung der Welt wenig hilfreich“ sei. Er hat in dem Sinne Recht, dass die omnipräsenten und weiter zunehmenden Sanktionen zu einem integralen Merkmal der „Endloskriege“ Amerikas geworden sind.
Aber der moderne Einsatz der Wirtschaftswaffe könnte die Welt tatsächlich verändern – indem er die Bildung rivalisierender Machtblöcke beschleunigt, die wirtschaftlich und finanziell voneinander abgeschirmt sind. Dies ist eine düstere Aussicht, da es letztlich die Sicherheit und den Wohlstand der ganzen Welt gefährdet.
Aus dem Englischen von Harald Eckhoff
Brigitte Granville, Professorin für Internationale Ökonomie und Wirtschaftspolitik an der Queen Mary University of London, ist Verfasserin von Remembering Inflation (Princeton University Press, 2013) und What Ails France? (McGill-Queen’s University Press, 2021).
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