Lesen Sie auch den ersten Teil dieses exklusiven DWN-Interviews. Dort spricht Dr. Kai-Uwe Steck darüber, wie Gesetze unter Einfluss der Finanzlobby entstanden sind und wie dieses Cum-Ex-System so lange funktionieren konnte.
Cum-Ex-Regulierung aus der Feder der Finanzlobby
DWN: In Ihrem Buch schildern Sie, dass das Bundesfinanzministerium auf Cum-Ex aufmerksam gemacht wurde, daraufhin um einen Gesetzesentwurf bat – und dieser maßgeblich vom Bankenverband erarbeitet wurde. Der Entwurf wurde anschließend nahezu wortgleich übernommen. Können Sie ihn unseren Lesern erläutern?
Kai-Uwe Steck: Ja, das ist einer der bemerkenswertesten Aspekte der Cum-Ex-Geschichte: Als das Bundesfinanzministerium Anfang der 2000er Jahre von der Finanzindustrie auf Cum-Ex- Transaktionen aufmerksam gemacht wurde, bat es daraufhin nicht etwa seine Beamten, unabhängige Experten oder die Wissenschaft um eine Einschätzung, sondern den deutschen Bankenverband selbst. Also jenen Lobbyverband, dessen Mitglieder unmittelbar von den Geschäften profitierten.
Das Ergebnis: Ein Gesetzesentwurf, der nahezu wortgleich – also ohne kritische Hinterfragung durch unabhängige Experten – in das Steuerrecht übernommen wurde. Der Inhalt? Kein Verbot, keine strafrechtliche Klarstellung, sondern ein Regelwerk, das viele Marktteilnehmer, und ich nehme mich da nicht aus, als Legitimierung verstehen wollten und verstanden haben. Das ist, als würde man den Bock zum Gärtner machen.
DWN: Stimmt es, dass dieser Entwurf entscheidend auf inländische Akteure abstellte und damit Ausweichmöglichkeiten ins Ausland offen ließ?
Kai-Uwe Steck: Das ist besonders brisant: Der Gesetzgeber führte eine zweite Abführungspflicht für Kapitalertragsteuer ein. Banken, die Leerverkäufe vom deutschen Boden aus tätigten, sollten nun ebenfalls Steuern einbehalten und abführen, also zusätzlich zur ursprünglichen Quelle, dem Dax-Unternehmen. Die Idee war simpel, aber fatal: Zweimal abführen, zweimal auszahlen und es gibt kein Loch in der Staatskasse. Gesagt, getan.
Das System Cum-Ex wurde dadurch nicht etwa gestoppt, sondern sogar strukturell befördert. Denn die Investmentbanken reagierten schnell und womöglich sogar plangemäß: Um diese neue Vorschrift zu umgehen, wurden die Leerverkäufe kurzerhand ins Ausland verlagert, z.B. nach Großbritannien, in die USA, nach Japan oder Australien. Dort galten die deutschen Abführungspflichten nicht, und der Leerverkauf von Aktien als Grundlage von Cum-Ex konnte weiter betrieben werden. Mein Fazit dazu ist heute sehr klar: Die Regelung, die 2007 Cum-Ex eigentlich beenden sollte, wirkte in der Praxis wie ein Brandbeschleuniger. Und mein Fazit zeigt eindrücklich, was passiert, wenn man sich von der Finanzindustrie die Gesetze für eben diese Industrie schreiben lässt. Das ist nicht nur ein politisches Versagen. Es ist ein Sakrileg. Das versteht auch jeder, der kein Jura studiert hat. Wir wählen unsere Bundestagsabgeordneten, damit sie Gesetze machen. Mal besser, mal schlechter, das ist o. k. Aber dass man andere, die davon betroffen sind, die Gesetze machen lässt, die man nur noch durchwinkt, darf eigentlich nicht vorkommen.
Wie Cum-Ex nach 2007 internationalisiert wurde
DWN: Banken und andere Akteure konnten also Cum-Ex- Geschäfte über ausländische Filialen, etwa in der City of London, durchführen, ohne die Quellensteuer abführen zu müssen.
Kai-Uwe Steck: So ist es. Und die Blaupause dafür war das gerade beschriebene Jahressteuergesetz 2007. Das „Spiel“ ging damit bis Ende 2010 reibungslos weiter. Der Großteil des Steuerschadens ist erst nach Inkrafttreten und durch dieses Gesetz von 2007 entstanden.
DWN: Wie erklären Sie es sich, dass sich das deutsche Finanzministerium auf eine solche Regelung eingelassen hat?
Kai-Uwe Steck: Die Antwort darauf finden wir – zumindest sinngemäß – im Abschlussbericht des Cum-Ex-Untersuchungsausschusses des Deutschen Bundestages. Dieser wurde 2017 mit den Stimmen der damaligen Regierungsfraktionen CDU/CSU und SPD verabschiedet. Dort heißt es sinngemäß, dieser Untersuchungsausschuss sei im Grunde entbehrlich gewesen, d. h., man sieht keinen politischen oder administrativen Fehler im Umgang mit Cum-Ex. Das ist bemerkenswert. Denn in dem Zeitraum, als Cum-Ex seinen Höhepunkt erreichte, stand das Bundesfinanzministerium wechselweise unter CDU- und SPD-Führung. Dass ausgerechnet dieses Ministerium den Bankenverband faktisch den Gesetzestext zur Regulierung von Cum-Ex hat schreiben lassen, war kein Zufall, sondern Ausdruck eines grundlegenden systemischen Versagens. Den Rest überlasse ich Ihrer Fantasie, denn ich habe als Kronzeuge schon genug Gegner.
DWN: Inzwischen ist Cum-Ex verboten worden – richtig?
Kai-Uwe Steck: Ja, jedenfalls in der Form, die ich aus den Jahren 2006 bis 2011 kenne. Ich weiß nicht, was im Markt jetzt läuft, denn ich bin bei den Banken „persona non grata“ und das ist auch gut so. Aber eines kann ich sagen: Es hat keinen Wechsel des Mindsets der Verantwortlichen in den Banken gegeben. Das ist wie mit der Mode. Mal sind Jeanshosen mit Schlag in Mode. Dann sind sie einige Jahre verpönt und keiner will sie anziehen oder jemals getragen haben, bis sie dann wieder in Mode kommen – will heißen, Cum-Ex ist verpönt, weil inkriminiert, und keiner will was damit zu tun haben.
Aber steuergetriebene Aktiendeals, die am Ende zulasten des Steuerzahlers gehen, wird es wieder geben. Man braucht da nur an Cum-Cum zu denken. Das ist so sicher, wie dass Jeanshosen mit Schlag wieder in Mode kommen. Vielleicht sind sie das schon, ich kenne mich bei Mode nicht so gut aus.
Von den 1990ern bis zum Verbot: Die Cum-Ex-Chronologie
DWN: Können Sie uns die zeitliche Entwicklung noch einmal darlegen: In welchem Jahr wurde Cum-Ex erfunden? Wann gab es den Gesetzesentwurf des Bankenverbandes und wann wurde Cum-Ex verboten?
Kai-Uwe Steck: Das kann keiner so genau sagen, weil es anfangs, wie bereits geschildert, nur unter Banken betrieben wurde. Das geht sehr sicher auf die 1990er Jahre zurück. Manche behaupten, dass es sogar noch weiter zurückgeht. 2001 hat das Bundesfinanzministerium vom Bankenverband davon erfahren. Bis 2007 hat dann die erste gesetzgeberische Maßnahme auf sich warten lassen, also rund 6 Jahre! Wie das Jahressteuergesetz 2007 zustande gekommen ist und gewirkt hat, habe ich Ihnen bereits geschildert. Dann gab es noch einen Versuch im Jahr 2009 durch ein sogenanntes BMF-Schreiben, der Sache einen Riegel vorzuschieben, anstatt ein ordentliches Gesetz zu machen. Das Schreiben, was dogmatisch eine Veröffentlichung einer Verwaltungsmeinung ist, hat sein Ziel auch verfehlt. Erst 2010/2011 wurde dann in Eigenarbeit in Berlin ein Gesetz verfasst, das Cum-Ex mit klaren Worten verunmöglichte, indem das Kapitalertragsteuer-Abführungssystem verändert wurde. Es wurde der Systemfehler behoben; besser spät als nie, könnte man etwas ironisch sagen. Länder wie die Schweiz oder die USA haben das schon viele Jahre zuvor so gemacht. Die Frage ist, warum hat das in Deutschland so lange gedauert. Dahinter steckt die Frage nach politischen Motiven und einer politischen Verantwortung. Letztere hat bislang keiner übernommen. Und die Frage danach will auf den entsprechenden Ebenen auch keiner mehr hören. Sie kennen das Bild mit den drei Affen? Ich sage nichts, ich höre nichts und ich sehe nichts. Wahrscheinlich mache ich mir wieder Feinde mit diesem Statement. Aber ich habe meine Verantwortung übernommen und wurde nach 10 Jahren Kronzeugenfrondiensten zu einer Bewährungsstrafe verurteilt. Und ich erzähle die Geschichte so lange, wie Menschen wie Sie mich danach fragen. Vielleicht will das Universum doch noch die Antworten auf die zuvor genannten Fragen hören. Nicht, dass ich alle Antworten kenne. Aber es ist schon merkwürdig, dass sowohl auf Bundesebene als auch in zahlreichen Ländern weggeschaut wurde, als Landesbanken wie WestLB, HSH Nordbank oder LBBW im großen Stil Cum-Ex gemacht haben. Wissen Sie, was das heißt?
Um das klar und für jeden Nichtjuristen auszudrücken: Staatsbanken haben dem Staat durch eine Steuerhinterziehung im besonders schweren Fall über Jahre hinweg in die Tasche gegriffen, also der Staat durch seine Finanzinstitute quasi sich selbst. In den Aufsichtsgremien saßen Politgrößen. Fachleute vermuten hier eine versteckte Subvention, denn es war eine große Ertragsquelle für diese gebeutelten Institute. Ich halte das für plausibel, denn jede andere Erklärung wäre reichlich unintelligent.
Genaues weiß man nicht; und die Ermittlungen, die diesen Bereich erhellen könnten, gehen dem Vernehmen nach im Vergleich zu den Ermittlungen im Fonds- und Privatbankenbereich nur sehr schleppend voran. Mir wurde kürzlich aus gut unterrichteten Kreisen zugetragen, dass eine Oberfinanzdirektion Anfang der 2000er Jahre verbindliche Auskünfte erteilt, also Cum-Ex behördenseits goutiert habe. Wenn dem so ist, stellt das vieles auf den Kopf und erklärt einiges. Den Steuerberater, der diese verbindliche Auskunft erwirkt haben soll, können wir nicht mehr fragen, denn er ist gestorben. Seine Mitarbeiter sind noch hier. Und das Papier, wenn es denn existiert, sollte sich finden lassen, wenn jemand in der Verwaltung den Willen hat, danach zu suchen.
DWN: Ein Teil der an Cum-Ex Beteiligten hält bis heute daran fest, dass Cum-Ex ursprünglich rechtlich zulässig gewesen sei. Wurde es, strenggenommen, also erst nachträglich illegal?
Kai-Uwe Steck: Mit dieser Frage habe ich mich fast 10 Jahre beschäftigt. Heute nicht mehr. Der Bundesgerichtshof hat 2021 erstmalig rechtskräftig entschieden, dass Cum-Ex grundsätzlich strafbar ist. In diesem Ausgangsverfahren habe ich im Jahre 2019 am Landgericht Bonn als Kronzeuge ausgesagt. Das Gericht, das sich in zentralen Bereichen auch auf meine Aussagen stützt, hatte die Angeklagten der Steuerhinterziehung schuldig gesprochen und damit Cum-Ex zum ersten Mal als Straftat postuliert. Das wurde in dem Revisionsurteil des Bundesgerichtshofs 2021 bestätigt. Insofern habe ich damit meinen Frieden gemacht, denn ein Entscheid des Bundesgerichtshofs ist maßgeblich.
Auffällig ist allerdings, dass es in dieser Frage heute keinen Meinungspluralismus mehr in der Rechtswissenschaft gibt. Das ist untypisch für Jura. Sie kennen den Spruch, dass man 2 Juristen im Raum hat und vier Meinungen. Ursprünglich gab es auch abweichende Meinungen; dass Cum-Ex sicher unmoralisch, womöglich steuerrechtlich angreifbar, aber nicht strafbar ist, war sogar lange Zeit die herrschende Meinung.
Ungewöhnlich ist, dass seit 2021 alle diese Stimmen zumindest öffentlich verstummt sind. Hinter vorgehaltener Hand reden einige Experten, die nicht in Einzelfälle involviert sind, anders. Das hat mit Angst zu tun. Diejenigen, die eine solche Meinung vertraten, sind inkriminiert oder zumindest öffentlich „gekreuzigt“ worden. Das ist für einen Rechtsstaat keine gute Entwicklung und hat meines Erachtens mit den oben genannten politischen Verwicklungen zu tun.
Politik, Banken und Erinnerungslücken: Wer trägt die Verantwortung beim Cum-Ex-Skandal?
DWN: Wie beurteilen Sie denn den Umgang der Politik mit Cum-Ex? Der Fall Warburg war ja diesbezüglich immer wieder ein diskutiertes Thema.
Kai-Uwe Steck: Dazu habe ich schon einiges gesagt. Der politische Umgang mit Cum-Ex war sehr zögerlich. Schon früh lagen klare Hinweise auf die Mechanik und die massiven Risiken für den Fiskus vor. Trotzdem reagierte die Politik jahrelang nicht konsequent, sondern mit halbherzigen Gesetzesänderungen. Wie beschrieben, ließ sich das Bundesfinanzministerium von der Finanzlobby den erwähnten Gesetzesentwurf schreiben. Das war kein Zufall oder Dummheit, denn im Bundesfinanzministerium sitzen gutausgebildete Experten.
Und gerade der Fall Warburg hat gezeigt, wie sensibel und anfällig Politik und Verwaltung für Einflussnahme aus dem Bankensektor sein können. In Hamburg entstand der Eindruck, dass politische Verantwortungsträger eine schützende Hand über eine traditionsreiche Privatbank hielten oder zumindest zu lange wegsahen, als es um drohende Rückforderungen in Millionenhöhe ging. Das Buch von Schröm und Hollenstein „Die Akte Scholz“ ist insofern sehr erhellend und viel fundierter als das, was ich dazu sagen könnte. Auch wenn man niemandem pauschal unlautere Absichten unterstellen sollte, wirft der Fall viele unbeantwortete Fragen auf. Einige sprechen sogar von „Alster-Gate“ in Anspielung auf den damaligen Watergate-Skandal in den USA. Ob ein Untersuchungsausschuss Klarheit bringen wird, darf aus Erfahrung bezweifelt werden.
Aber Hamburg, Warburg und Erinnerungslücken des ehemaligen Bundeskanzlers Scholz sind in diesem Kontext nur Randerscheinungen. Das von mir zuvor beschriebene Zustandekommen des Jahressteuergesetzes 2007 und das Thema Landesbanken sind viel prekärer. Ich gebe Ihnen ein konkretes Beispiel: In einer Ad-hoc-Börsenmeldung der WestLB vom 12. April 2007 in Bezug auf Daimler-Aktien gab die Landesbank bekannt, über 14 Prozent der Stimmrechte an DaimlerChrysler (heute Mercedes-Benz Group) erworben zu haben. Der Aktienkurs lag damals bei 62 Euro. 14 Prozent aller Aktien hatten damals einen Gegenstandswert von rund 8,7 Milliarden Euro gehabt. Der Aktienmarktfragte sich damals entsetzt, ob die WestLB die DaimlerChrysler AG übernehmen wollte.
Diese Transaktion hat sich hinterher – und das ist heute eine gesicherte Erkenntnis, das können Sie googeln – als Cum-Ex Transaktion entpuppt. Haben Sie außer heute schon einmal davon gehört? Wahrscheinlich nicht. Glauben Sie wirklich, dass ein Aktienhändler der WestLB einen Aktienkauf von 8,7 Milliarden Euro ohne Zustimmung des Vorstands und dieser wiederum ohne Absegnung durch den Aufsichtsrat, der voller Politiker ist, durchführt? Das ist eine rhetorische Frage. Es ist nur ein Beispielsfall.
Davon gibt es mehr. Jetzt verstehen Sie die politische Dimension. Antworten: Keine! Warum? Das lasse ich jetzt und hier mal unbeantwortet und hoffe, dass Menschen an geeigneten Stellen, die unbefangen sind und keine Angst vor großen Namen oder negativer Presse haben, sich dazu berufen fühlen, diesen Fragen endlich konsequent nachzugehen. Aber das ist nur eine Hoffnung und wie heißt es so treffend, die Hoffnung stirbt zuletzt – aber sie stirbt.
DWN: Herzlichen Dank für das Gespräch, Herr Steck!
Info zur Person: Dr. Kai-Uwe Steck hat mehr als 25 Jahre an der Spitze internationaler Wirtschaftskanzleien mit Spezialisierung auf Investmentrecht und Bankaufsichtsrecht gearbeitet. Der Cum-Ex-Skandal, bei dem durch komplexe Aktiengeschäfte Milliardenschäden für den deutschen Staat entstanden sind, wurde zu einer persönlichen Bewährungsprobe. Die Rolle als Kronzeuge im Cum-Ex-Verfahren markierte einen entscheidenden Wendepunkt in seinem Leben. Diese Erfahrung vermittelte ihm tiefe Einblicke in die Dynamik von Krisen, sowohl auf professioneller als auch auf persönlicher Ebene. Dies nutzt er bis heute konstruktiv, um anderen in ähnlichen Situationen zur Seite zu stehen. Seine einzigartige Perspektive speist sich aus persönlichen Erfahrungen als Kronzeuge im Cum-Ex-Komplex sowie aus jahrzehntelanger Beratungstätigkeit für Finanzinstitute weltweit. Er ist damit gefragter Ansprechpartner für alle, die nicht nur rechtlichen Rat, sondern auch professionelles Mentoring im Bereich Krisenmanagement suchen.
