So wie der Tod und die Steuern sind Schulden ein unvermeidliches Merkmal des menschlichen Lebens. Im Gegensatz zu diesen beiden Gewissheiten können unerträgliche Schuldenlasten jedoch manchmal gemildert oder sogar beseitigt werden. Unabhängig davon, ob die Motive moralischer, religiöser oder einfach finanzieller Natur sind, haben diejenigen, die sich für einen Schuldenerlass für arme Länder einsetzen, manchmal Erfolg. Erinnert sei an die Bewegung Jubilee 2000, die ihren Namen von dem biblischen Gebot des regelmäßigen Schuldenerlasses ableitet. Das „Positivsummenargument“ für den Schuldenerlass – dass er letztlich Gläubigern und Schuldnern gleichermaßen nützt – zieht sich wie ein roter Faden von alten religiösen Traditionen bis zu den heutigen Bemühungen um Schuldenerlass, einschließlich derer, die diesen Monat auf dem Gipfel für einen neuen globalen Finanzierungspakt in Paris diskutiert werden.
Die Ziele des Pariser Gipfels gehen jedoch weit über die Bewältigung der jüngsten wiederauflebenden Verschuldungsprobleme armer Länder hinaus. Wie der französische Präsident Emmanuel Macron bei der Ankündigung des Treffens auf der COP27-Klimakonferenz im November letzten Jahres sagte, werden die Teilnehmer „alle Mittel und Wege zur Stärkung der finanziellen Solidarität mit dem Süden“ prüfen. Die Stärkung der Kapazitäten der Weltbank und anderer (regionaler) multilateraler Entwicklungsbanken hat daher oberste Priorität. Das Gipfeltreffen spiegelt ein Gefühl der moralischen und politischen Dringlichkeit wider, bei dem es um mehr geht als nur um die immerwährenden Herausforderungen der Armutsbekämpfung und die Krisen im Bereich der öffentlichen Gesundheit in gefährdeten Entwicklungsländern. Es ist nicht nur ein weiterer Versuch, der Selbstgefälligkeit entgegenzuwirken und der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung neuen Schwung zu verleihen, denn wir leben in einer Zeit des Klimawandels und der globalen Erwärmung. Diese harte neue Realität wird die armen und anfälligen Länder, die am wenigsten zu diesem Problem beigetragen haben, am härtesten treffen.
Aber um die zunehmend klimapolitische Agenda der internationalen Gemeinschaft voranzubringen, müssen wir zuerst die ausufernden Schuldenprobleme der Entwicklungsländer in den Griff bekommen. Sich dieser Herausforderung nicht zu stellen wäre so, als würde man bei einem Pferderennen bereits beim ersten Hindernis stürzen. Deshalb ist das erste der vier Ziele des Gipfels die „Wiederherstellung des fiskalischen Spielraums für Länder mit kurzfristigen Schwierigkeiten“.
Eine vertraute Geschichte
Im Gegensatz zur Förderung „grüner“ Infrastrukturinvestitionen und anderer relativ neuer Ziele ist die Lösung von Schuldenproblemen eine alte Herausforderung, die sich seit Menschengedenken nicht wesentlich verändert hat. Die aktuelle Schuldenkrise ähnelt stark der typischen Welle von Zahlungsausfällen in Entwicklungsländern, die 1982 in Mexiko begann, als – ähnlich wie heute – die reichlich vorhandene und billige Schuldenfinanzierung plötzlich versiegte und ein drastischer Anstieg der weltweiten Zinssätze die Kosten für die Bedienung der aufgelaufenen Schulden in die Höhe trieb. Der Internationale Währungsfonds stuft derzeit 39 Niedrigeinkommensländer – bis auf vier in Afrika – als tatsächlich oder potenziell „schuldengeplagt“ ein. Dabei sind einige der dramatischsten Fälle wie Sri Lanka und Pakistan, deren Pro-Kopf-Einkommen nur knapp über der Kategorie der ärmsten Länder liegt, noch gar nicht berücksichtigt. Nach wie vor stellt sich die Frage, wie mit Schulden umzugehen ist, die nicht gemäß den ursprünglichen Verträgen bedient und zurückgezahlt werden können. Wie kann ein angemessenes Gleichgewicht zwischen Umschuldung und vollständigem Schuldenerlass gefunden werden, und ist ein Schuldenerlass zwischen so vielen verschiedenen Arten von Gläubigern, die sich gegenseitig misstrauen, überhaupt möglich?
Im Vorfeld des Pariser Gipfels lohnt es sich, einige der vielversprechendsten aktuellen Antworten auf diese alten Fragen zu untersuchen. Es überrascht nicht, dass die überzeugendsten Beiträge von Ökonomen und (ehemaligen) politischen Entscheidungsträgern stammen, die sich seit langem mit Schuldenproblemen befassen und sie bewältigt haben.
Neue Akteure
Ein guter Ausgangspunkt für eine Szenarioanalyse ist das Papier „The Resistible Rise of External Debt“ der französischen Ökonomen Brendan Harnoys-Vannier vom Finance for Development Lab (FDL) und Daniel Cohen, Präsident der Paris School of Economics. Der Überblick von Harnoys-Vannier und Cohen, der Teil einer Reihe von Arbeitspapieren ist, die vom FDL, einem führenden Think Tank auf diesem Gebiet, veröffentlicht werden, bietet klarere Perspektiven und Interpretationen, als man sie aus den Daten der Weltbank oder aus der bruchstückhaften journalistischen Berichterstattung gewinnen kann. Harnoys-Vannier und Cohen haben in dieser ansonsten unveränderten Landschaft zwei neue Merkmale identifiziert. Das erste betrifft den Umfang und die Wachstumsrate der öffentlichen Verschuldung. Ohne China sind die Auslandsverpflichtungen der Länder mit niedrigem bis mittlerem Einkommen im Zehnjahreszeitraum bis 2021 um 65 % auf insgesamt 6,4 Billionen US-Dollar gestiegen.
Zweitens hat sich die Zusammensetzung der Gläubigerbasis verändert. Um die Jahrhundertwende waren die meisten Kreditgeber der Entwicklungsländer internationale Finanzinstitutionen (IFI) wie der IWF und die Weltbank, Regierungen reicher Länder (der „Pariser Club“) und Geschäftsbanken (der „Londoner Club“). Heute wird fast die Hälfte der Schulden der Entwicklungsländer zu etwa gleichen Teilen von privaten Anleihegläubigern und von China gehalten, auf die zusammen 58 % aller neuen Kredite entfallen. Durch das Auftreten dieser neuen Gläubiger ist es noch schwieriger geworden, einen Schuldenerlass, der die Last gleichmäßig auf alle Gläubiger verteilt, auszuhandeln. In der Tat könnte es einfacher sein, einen Sack Flöhe zu hüten, als Tausende von Privatanlegern zu koordinieren, die während der „Renditejagd“ in den 2010er-Jahren, die durch die quantitativen Lockerungsprogramme der Zentralbanken ausgelöst wurde, welche die Zinssätze auf null (oder sogar darunter) drückten, mehrere Emissionen sambischer Eurobonds kauften. Die privaten Anleihegläubiger weigerten sich daraufhin, während der Pandemie an der Initiative der G20 zur Aussetzung des Schuldendienstes teilzunehmen – eine Entscheidung, die vom damaligen Weltbankpräsidenten David Malpass und vielen anderen scharf kritisiert wurde.
Seither wurden im US-Bundesstaat New York und im Vereinigten Königreich (den beiden wichtigsten Aufnahmeländern ausländischer Staatsanleihen) Gesetzesvorschläge eingebracht, um private Investoren zu verpflichten, die von den Steuerzahlern finanzierten Schuldenerlassverpflichtungen zu erfüllen. Solche Initiativen sind jedoch weitgehend überflüssig. Die meisten Euro-Staatsanleihen enthalten bereits so genannte „Kollektivklauseln“, die verhindern, dass „Geier“-Minderheitsaktionäre, die sich breit abgestützten Restrukturierungsprogrammen widersetzen, auf vollständige Rückzahlung klagen. Eigentlich gibt es kein strukturelles Hindernis für die Beteiligung von Anleihegläubigern an Umschuldungen und Abschreibungen („haircuts“). Die Schwierigkeit besteht darin, akzeptable Bedingungen für eine so unterschiedliche Gruppe von Gläubigerinteressen zu finden. Das größte Hindernis ist China, das sich der Idee widersetzt, seine Forderungen zu reduzieren, während die internationalen Finanzinstitutionen ihren eigenen Status als „Super-Senior“-Gläubiger behalten dürfen. Obwohl China in letzter Zeit eine gewisse Kooperationsbereitschaft gezeigt hat, hat der Gemeinsame Rahmen der G20 für die Behandlung von Schulden noch keine Umschuldung säumiger staatlicher Schuldner ermöglicht. Darüber hinaus verblassen diese Schwierigkeiten der Gläubigerkoordination gegenüber einem grundlegenderen Problem: der Aussicht, dass die private Kreditvergabe an gefährdete Länder völlig versiegen könnte. Grundsätzlich sollte die Einbeziehung von Eurobond-Forderungen in geordnete Umschuldungsprogramme den „Marktzugang“ der kreditnehmenden Länder wiederherstellen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass dies in der Praxis auch geschieht.
Selbst arme Länder, die (noch) nicht in Zahlungsverzug sind, könnten Schwierigkeiten haben, Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten zu erhalten, da die Zinserhöhungen die Refinanzierung bestehender Kredite unerschwinglich gemacht haben. Es wird erwartet, dass die Schuldendienstlast des durchschnittlichen Entwicklungslandes im Jahr 2026 10 % des BIP erreichen wird, nachdem sie sich seit 2015 fast verdoppelt hat. Für die Entwicklungsländer des dritten Quartils ist die Situation sogar noch schlimmer: Der Schuldendienst dürfte bis 2025 auf 18 % des BIP steigen, gegenüber 10 % im Jahr 2015, was dem kombinierten Gesundheits- und Bildungsbudget eines typischen Entwicklungslandes entspricht. Dies ist eines der bemerkenswerten Ergebnisse von „The Coming Debt Crisis“, einem FDL-Arbeitspapier, das letztes Jahr veröffentlicht wurde. Charles Albinet und Martin Kessler untersuchten 113 Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen und kamen zu dem Schluss, dass deren Finanzierungslücke zwischen 2022 und 2026 auf insgesamt 2,5 Billionen Dollar anwachsen könnte. Wie sollen sie ihren Finanzierungsbedarf ohne verlässlichen Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten decken?
Frisches Denken
Eine radikale Lösung findet sich in einem Aufsatz von Kenneth Rogoff von der Harvard University, der letztes Jahr im Journal of Economic Perspectives erschienen ist. Nach seiner typisch meisterhaften Darstellung der makroökonomischen Faktoren, die der aktuellen Schuldenkrise zugrunde liegen, weist er darauf hin, dass die Regierungen der OECD-Länder den Entwicklungsländern häufig Kredite gewähren, um sie vor der Zahlungsunfähigkeit gegenüber den internationalen Finanzinstitutionen zu bewahren, und dass sie diese Kredite dann aus ihren eigenen Hilfsbudgets zurückzahlen müssen. Rogoff plädiert dafür, den IWF und die Weltbank (die stark von den OECD-Regierungen finanziert werden) in Institutionen umzuwandeln, die sich in erster Linie auf die Bereitstellung von Hilfe und nicht auf die Vergabe von Krediten konzentrieren. Doch wie der ehemalige US-Finanzminister Lawrence H. Summers, die Generaldirektorin der Welthandelsorganisation Ngozi Okonjo-Iweala und Tharman Shanmugaratnam von der Group of Thirty (G30) in einem Kommentar vom Dezember 2021 betonten, würde ein solcher Wandel eine kontinuierliche Aufstockung der Mittel und Vereinbarungen seitens der fortgeschrittenen Volkswirtschaften erfordern. Darüber hinaus scheint eine radikale Reform der Bretton-Woods-Institutionen zum jetzigen Zeitpunkt unrealistisch, auch wenn sie im Juni in Paris vorgeschlagen wurde. Wir sollten daher davon ausgehen, dass alle Vereinbarungen über neue Kapitalspritzen für die IFI in erster Linie darauf abzielen werden, ihre Kreditvergabekapazität zu erhöhen und nicht ihre Zuschusskapazität.
Dennoch könnten die ehrgeizigen Ziele des Neuen Globalen Finanzierungspakts durch eine sorgfältige Umgestaltung der IFI-Kreditvergabe erreicht werden, wie sie in einem weiteren beeindruckenden FDL-Arbeitspapier von Reza Baqir, dem ehemaligen Gouverneur der pakistanischen Zentralbank, Dani Rodrik von der Harvard University und Ishac Diwan von der Paris School of Economics vorgeschlagen wird. Sie bieten eine Reihe kreativer Ideen, wie die bekannten Probleme des Schuldenerlasses und die klimabedingten Herausforderungen gleichzeitig angegangen werden können. Ihr Hauptaugenmerk gilt dem Wirtschaftswachstum. Verschuldeten Ländern, so die gängige Argumentation, mangelt es in der Regel an Finanzmitteln für produktive Investitionen, die ihr Wachstumspotenzial steigern könnten; und obwohl die Kreditvergabe der IFI diesem Zweck dienen soll, wird sie durch die Notwendigkeit behindert, andere Gläubiger nicht zu subventionieren. Wir sind also wieder dort, wo wir angefangen haben, nämlich bei der Überlegung, dass ein Schuldenerlass ein notwendiger erster Schritt ist, um gefährdete Länder auf den Weg zu nachhaltiger Entwicklung und Klimaresilienz zu bringen.
In ihrer ausgezeichneten Analyse weisen Baqir, Diwan und Rodrik jedoch darauf hin, dass die Gläubiger eher bereit wären, einen Teil ihrer Forderungen abzuschreiben, wenn die Schuldnerländer bessere Wachstumsaussichten hätten (was bedeutet, dass sie in Zukunft besser in der Lage wären, die umstrukturierten Schulden zu bedienen). Während in der Vergangenheit Kredite für den Konsum verschwendet oder zur Finanzierung von Infrastrukturprojekten verwendet wurden, die keine ausreichenden Einnahmen generierten, dürften klimabezogene Investitionen wahrscheinlich wesentlich besser abschneiden.
Beispielsweise wird der Ausbau der Kapazitäten für erneuerbare Energien die Belastung durch Subventionen verringern und die Zahlungsbilanz der Empfängerländer stützen, da die Importe von Kohlenwasserstoffen zurückgehen werden. Ebenso können Investitionen in Projekte zum globalen Ausgleich von Treibhausgasemissionen multinationale Unternehmen anziehen, die ihren globalen CO2-Fußabdruck reduzieren wollen. Die Autoren schätzen, dass, wenn Schuldenerleichterungen und neue Finanzmittel in solche Investitionen gelenkt würden, „Gewinne in der Größenordnung von 60 % des BIP (bei einem Diskontsatz von 5 %) freigesetzt werden könnten“. Sie argumentieren, dass eine Erhöhung der Kreditvergabe der IFI an solche Projekte geknüpft werden sollte, und dass diese „Konditionalität“ möglicherweise auch auf Schuldenerlasse angewendet werden sollte (wobei die Schuldenerlasstranchen an Benchmarks für die Projektdurchführung geknüpft werden).
Denkanstöße
Diese Papiere bieten eine Fülle von Ideen, über die die Teilnehmer nachdenken können, während sie das Ziel des Pariser Gipfels, „innovative“ Finanzierungen zu mobilisieren, verfolgen. Tatsächlich könnte die Strategie, gemeinsame Lösungen sowohl für (alte) Schuldenprobleme als auch für (neue) Klimaprobleme zu entwickeln, viel breitere Anwendung finden. Beispielsweise haben Forscher, die die undurchsichtigen Bedingungen chinesischer Kredite an arme Länder untersuchen, viele seiner Praktiken als ungeeignet für die Kreditvergabe an Staaten kritisiert. Angesichts des Potenzials einiger umweltfreundlicher Projekte, hohe Renditen zu erwirtschaften, könnte einiges dafür sprechen, dass sich China auf die Projektfinanzierung konzentriert. Vielleicht können wir die alten Probleme der Gläubigerkoordination hinter uns lassen, indem wir eine neue Arbeitsteilung zwischen den Kreditgebern einführen. Klimabezogene Projektfinanzierungen könnten von Umschuldungen ausgenommen und direkt aus den Projekt-Cashflows bedient werden, während andere traditionelle Kredite den bekannten Umschuldungsrisiken unterliegen würden. Sollte China seinen Status als „Junior-“ Gläubiger ablehnen, wäre es denkbar, dass es die anteilige projektbezogene Kreditvergabe über die von ihm kontrollierten multilateralen Entwicklungsbanken (wie die Asian Infrastructure Investment Bank und die New Development Bank) steuert. Damit stünde sie auf einer Stufe mit dem IWF und der Weltbank.
In jedem Fall ist der derzeitige Ansatz bei der Verschuldung von Entwicklungsländern nicht mehr zeitgemäß. Der Pariser Gipfel sollte zumindest den Zeitpunkt markieren, an dem die Suche nach einem neuen globalen Finanzierungspakt ernsthaft beginnt.
Übersetzung: Andreas Hubig
Brigitte Granville, Professorin für internationale Wirtschaft und Wirtschaftspolitik an der Queen Mary University of London, ist die Autorin von Remembering Inflation (Princeton University Press, 2013) und What Ails France? (McGill-Queen’s University Press, 2021).
Copyright: Project Syndicate, 2023.
www.project-syndicate.org
