Als Donald Trump im Jahr 2015 seine Kandidatur für das Amt des US-Präsidenten erklärte, war der globale Handel neben der Einwanderungspolitik sein zweites zentrales Thema. Immer wieder sagte er, die Amerikaner würden durch unlautere Handelspraktiken anderer Staaten und durch die Nachgiebigkeit seiner Amtsvorgänger benachteiligt werden. Das wohl wichtigste Mittel im dann folgenden globalen Handelsstreit waren Einfuhrzölle. So führte die US-Regierung Anfang 2018 einen Zoll auf Stahlimporte aus China und mehreren anderen Ländern in Höhe von 25 Prozent ein.
Das erklärte Ziel der Zölle war die Wiederbelebung der amerikanischen Stahlindustrie. Unterstützung erhielt die Regierung von Präsident Donald Trump dabei auch von führenden Branchenvertretern. Neue Stahlwerke sollten entstehen, alte Werke sollten modernisiert werden, zahlreiche neue Arbeitsplätze sollten entstehen. Doch diese Ziele wurden verfehlt, wie sich bereits im letzten Jahr deutlich abzeichnete, als mehrere Stahlwerke sogar wieder Mitarbeiter entlassen mussten und als die Aktienkurse der US-Stahlunternehmen massiv einbrachen, weil diese ihre Gewinnerwartungen wegen der niedrigen Nachfrage nach unten korrigieren mussten.
Was war geschehen? Durch die Einführung der Zölle Anfang 2018 stiegen die Stahlpreise in den USA stark an. Kurzfristig hatten die amerikanischen Stahlhersteller dadurch einen enormen Vorteil gegenüber ihren ausländischen Konkurrenten. Für kurze Zeit erzielten sie ihre höchsten Gewinne seit mehreren Jahren. Doch der Jubel über den scheinbaren Erfolg der Zölle war schnell wieder vorbei. Denn infolge der hohen Preise ging die Stahlnachfrage in den USA stark zurück. Und ohne ausreichende Inlandsnachfrage konnten die US-Werke auf dem Weltmarkt lediglich zum bereits bestehenden Überangebot beitragen, was die Stahlpreise dort zusätzlich nach unten drückte.
Dass die Stahlzölle nicht zu den erklärten Zielen führen konnten, war eigentlich zu erwarten gewesen. Denn zuvor im Jahr 2002 hatte der damalige US-Präsident George W. Bush schon einmal Importzölle auf Stahl eingeführt. Diese Zölle musste er nur neun Monate später wieder aufheben, da sie der US-Wirtschaft in kürzester Zeit verheerenden Schaden zugefügt hatten. So verloren in den USA jene Sektoren, die Stahl verwenden, hunderttausende Arbeitsplätze. Viele kleine Unternehmen mussten dauerhaft schließen. Denn infolge der hohen Stahlpreise waren ihre Produkte am Markt schlicht zu teuer geworden.
Vor Einführung der Trump-Zölle hatten Unternehmen in den USA von den billigen Stahlimporten profitieren können. Mit deren Hilfe konnten sie ihre Betriebskosten senken, ihre Produkte billiger anbieten, ihre Gewinne erhöhen und innovative Produkte entwickeln. Diese relativ gute Ausgangslage wurde durch die Stahlzölle stark beeinträchtigt. In der Folge kam es nicht etwa zu einer Renaissance der amerikanischen Stahlproduktion, sondern erneut zu höheren Kosten bei jenen Unternehmen, die Stahl benötigen, und zum Abbau von Arbeitsplätzen in den USA.
Doch warum hat Trump die Zölle trotz aller Warnungen eingeführt? Die Stahlzölle wurden auf der Grundlage von Abschnitt 232 des Trade Expansion Act aus dem Jahr 1962 eingeführt. Das Gesetz erlaubt es dem Präsidenten, Zölle aus Gründen der nationalen Sicherheit zu erheben – nicht zum Schutz der heimischen Wirtschaft. Allerdings war wohl auch Protektionismus ein entscheidender Faktor. Dies zeigt sich nicht nur in Trumps Rhetorik, sondern auch darin, dass amerikanische Stahlproduzenten offenbar erheblichen Einfluss auf die Umsetzung und dabei vor allem auf die Ausnahmeregelungen von den Zöllen gehabt haben.
Trump steht sicherlich nicht allein mit seiner Auffassung, dass Stahl für eine strategische Bedeutung hat. Zumindest scheint China es genauso zu sehen, das auch auf dem Stahlmarkt das Ziel verfolgt, globale wirtschaftliche Dominanz zu erreichen. Dies zeigt sich besonders deutlich auf dem Edelstahlmarkt, auf dem westliche Firmen in den vergangenen zwei Jahrzehnten durch Firmen mit Unterstützung aus Peking immer weiter in die Knie gezwungen worden sind.
Rostfreier Stahl ist für praktisch alle Wirtschaftssektoren von entscheidender Bedeutung, darunter etwa die Rüstungsindustrie, Pipelines und Schiffe. In den letzten Jahrzehnten ist die Produktion stark gewachsen und hat sich zudem drastisch verändert. Noch 2005 produzierte China 12,9 Prozent des weltweiten Edelstahls, Europa 34,8 Prozent und die USA 9,2 Prozent. Im Jahr 2018 hatte China seinen Anteil auf 52,6 Prozent mehr als vervierfacht, Europa hatte nur noch einen Anteil von 15,6 Prozent und die USA nur noch 5,5 Prozent, wie Foreign Policy berichtet.
US-Firmen kritisieren seit langem, dass China seine Stahlunternehmen finanziell unterstützt, etwa durch marktunabhängig billige Kredite. In einem Bericht aus dem Jahr 2019 dokumentierte auch das Berliner Mercator Institute for China Studies, wie Pekings Finanzierungspraktiken den globalen Wettbewerb massiv verzerren. Demnach verschafft Peking den chinesischen Unternehmen nicht nur in China selbst Vorteile gegenüber den ausländischen Konkurrenten, sondern auch im Ausland bei Übernahmen. Dabei spielten kommerzielle Risiken eine nachgeordnete Rolle, sodass chinesische Unternehmen bei Bedarf höhere Preise zahlen könnten. „Diese Praktiken benachteiligen europäische Unternehmen beim Kauf von Firmen und Vermögenswerten“, so die Autoren.
Die staatliche Unterstützung hat nicht nur mehr Übernahmen durch chinesische Unternehmen zur Folge, sondern ermöglicht Chinas Firmen auch, ihre Waren in der Folge zu niedrigeren Preisen anzubieten. Das Preis-Dumping hat die Europäische Union bereits im Jahr 2015 dazu veranlasst, einen 25-prozentigen Zoll auf chinesischen Edelstahl einzuführen. Doch dann schossen im vergangenen Jahr die Edelstahlexporte aus Indonesien nach Europa plötzlich in die Höhe. Denn in dem Land, das sich auf Chinas Neuer Seidenstraße befindet, ist mit chinesischen Subventionen ein schlagkräftiger Edelstahlsektor entstanden.
Im August 2019 reichte daher die europäische Edelstahlindustrie bei der EU-Kommission erneut eine Beschwerde mit dem Vorwurf des Dumpings ein, diesmal auch unter Einbeziehung Indonesiens. Die Klage hatte Erfolg. Im April verhängte Brüssel Zölle auf Edelstahl aus verschiedenen indonesischen Werken, die von China subventioniert werden. Allerdings kam China den Europäern zuvor, indem es seine Zölle auf europäischen Edelstahl von 18,1 Prozent auf 103,1 Prozent anhob.
Zudem bedeutet das indonesische Exportverbot für Nickel, das seit diesem Jahr in Kraft ist, dass die von der EU gegen die chinesischen Firmen verhängten Strafen den europäischen Edelstahlherstellern möglicherweise nicht viel nützen werden. Denn Indonesien hat die weltgrößten Nickelvorkommen und die dortigen Edelstahlfirmen sind von dem Exportverbot natürlich nicht betroffen, was ihnen neben den Subventionen aus China einen weiteren massiven Vorteil gegenüber der europäischen und amerikanischen Konkurrenz verschafft.
Eigentlich verstößt eine systematische staatliche Unterstützung einheimischer Unternehmen zum Nachteil ausländischer Konkurrenten gegen die Regeln der Welthandelsorganisation (WTO). Aber damit die WTO tätig wird, muss ein geschädigtes Unternehmen zunächst einen erheblichen Schaden nachweisen können. Doch wenn ein Unternehmen erst einmal erheblich geschädigt worden ist, dann kann es bereits zu spät sein, es noch zu retten. Als Indonesien zum ersten Mal Beschränkungen seiner Nickelexporte ankündigte, die europäischen Unternehmen eindeutig schaden, hat die EU-Kommission bei der Welthandelsorganisation ein Verfahren gegen Indonesien angestrengt.
„Die von Indonesien eingeführten Maßnahmen vergrößern den Schaden und gefährden Arbeitsplätze in der Stahlindustrie der EU. Trotz unserer wiederholten Bemühungen hat Indonesien die Maßnahmen aufrechterhalten und sogar ein neues Exportverbot für Januar 2020 angekündigt. Unter solchen Umständen können wir nicht untätig bleiben. Wir müssen sicherstellen, dass die internationalen Handelsregeln eingehalten werden. Deshalb leiten wir heute bei der WTO rechtliche Schritte ein, um die Aufhebung dieser Maßnahmen so schnell wie möglich zu erreichen“, sagte die damalige Handelskommissarin Cecilia Malmström aus Schweden.
Da staatliche Subventionen mithilfe der Welthandelsorganisation kaum geahndet werden, könnten westliche Staaten dazu übergehen, gegenüber Ländern wie China und Indonesien auf eigene Faust Importbegrenzungen für Edelstahl einzuführen. Eine Möglichkeit dazu bieten Umweltstandards. Denn die chinesische Stahlproduktion verbraucht doppelt so viel CO2 wie die amerikanische. Und die EU plant sogar eine CO2-neutrale Wirtschaft bis zum Jahr 2050. Daher könnten die westlichen Staaten Stahl aus umweltverschmutzenden Anlagen mit Sanktionen belegen oder Zuschüsse für einheimische Unternehmen bereitstellen, die umweltfreundlichere Herstellungsverfahren entwickeln.
Doch wie Trumps Stahlzölle gezeigt haben, können solche staatlichen Maßnahmen erhebliche Nebenwirkungen haben. Denn wenn die heimischen Unternehmen in der Folge der Importbeschränkungen mehr für Edelstahl bezahlen müssen, so betrifft dies die Wirtschaft des Landes insgesamt. Praktisch alles wird dadurch teurer. Andererseits verdeutlicht die gewachsene chinesische Dominanz auf dem Edelstahlmarkt ein allgemeineres Problem, nämlich die Frage der geopolitischen Selbstbehauptung der westlichen Staaten. Denn geschwächte westliche Unternehmen führen wohl letztlich auch zu einer Schwächung der westlichen Staaten gegenüber China.
