Warum Deutschlands Großprojekte oft entgleisen
Das Muster wiederholt sich seit Jahren. Ein neues Infrastrukturprojekt wird vorgestellt, die Kosten wirken hoch, aber vertretbar, und auch der Zeitplan scheint zunächst plausibel. Jahre später haben sich Budget und Fertigstellungstermin erheblich verschoben. Die entscheidende Frage lautet dann: Warum passiert das in Deutschland so regelmäßig?
BER – Ein Flughafen mit massiven Planungsdefiziten
Der Hauptstadtflughafen Berlin Brandenburg (BER) ist das bekannteste Beispiel. Der BER ging im September 2006 in die Bauphase; die Eröffnung war für den 30. Oktober 2011 vorgesehen. Die damals kommunizierten Baukosten beliefen sich auf rund zwei Milliarden Euro.
Bereits im Juni 2010 kam es zur ersten Umplanung: Der Eröffnungstermin wurde auf den 3. Juni 2012 verschoben. Als Ursachen wurden damals unter anderem witterungsbedingte Verzögerungen und die Insolvenz einer an der Planung beteiligten Firma genannt. Vier Wochen vor dem neuen Termin wurde auch dieser Termin abgesagt – diesmal wegen gravierender Probleme bei der Brandschutztechnik, insbesondere beim Entrauchungssystem.
Der Brandschutz war am Ende nur das Problem, an dem sichtbar wurde, wie mangelhaft das Projekt insgesamt gesteuert war. Der BER war organisatorisch so aufgesetzt, dass Verantwortung und Koordination auf verschiedene Stellen verteilt waren. Eine zentrale Gesamtsteuerung durch einen Generalunternehmer gab es nicht. Der parlamentarische Untersuchungsausschuss kam später zu einem harten Befund. Er verwies auf strukturelle Schwächen der Flughafengesellschaft, mangelnde Risikoabwägung bei Terminen sowie Defizite bei Projektsteuerung, Bauüberwachung und Controlling. Am tatsächlichen Eröffnungstag, dem 31. Oktober 2020, lagen die Gesamtbaukosten bei rund 7,1 Milliarden Euro – ein Vielfaches der ursprünglichen Kalkulation.
Stuttgart 21 – Vom Modernisierungsprojekt zum Dauerumbau
Als Stuttgart 21 Mitte der 1990er Jahre vorgestellt wurde, verkauften Politik und Bahn das Projekt als Aufbruch in eine neue Bahnära. In der Vereinbarung von 1995 wurden die Kosten auf rund 4,893 Milliarden D-Mark festgesetzt – umgerechnet etwa 2,5 Milliarden Euro. Heute liegen die Kostenschätzungen, je nach Quelle und Rechenstand, zwischen rund neun und über elf Milliarden Euro. Auch der Terminplan hat sich entsprechend verschoben: Mit der Inbetriebnahme wird frühestens gegen Ende der 2020er Jahre gerechnet.
Mit fortschreitendem Bau zeigte sich, dass die geologischen Risiken größer waren als ursprünglich kalkuliert. Vor allem Gipskeuper- und Anhydrit-Schichten machten den Tunnelbau komplizierter, weil sie bei Wasserkontakt aufquellen können. Hinzu kamen Planänderungen und weitere Verzögerungen im Projektablauf.
Schon 2008 warnte der Bundesrechnungshof intern, Stuttgart 21 werde mindestens 5,3 Milliarden Euro kosten. Nach Angaben von Rechnungshofpräsident Dieter Engels beruhte diese Prognose auf Erkenntnissen, die auch dem Bundesverkehrsministerium vorlagen. Trotzdem unterzeichneten die Projektpartner im April 2009 einen Finanzierungsvertrag, der auf einem nominalisierten Kostenstand von 3,076 Milliarden Euro aufsetzte; der Finanzierungsrahmen lag bei rund 4,5 Milliarden Euro. Stuttgart 21 zeigt vor allem: Wenn der politische Druck früh hoch ist, werden Kosten schnell festgeschrieben, bevor sie wirklich belastbar sind.
Wiederkehrende Strukturmuster
BER und Stuttgart 21 sind keine isolierten Ausrutscher. Wer die Berichte der Reformkommission und des Bundesrechnungshofs liest, stößt immer wieder auf dieselben Probleme.
Frühe Gewissheit, spätere Korrektur
Der Kern vieler Fehlentwicklungen liegt im Projektbeginn. Baukosten werden häufig öffentlich kommuniziert, bevor eine belastbare Planung vorliegt. Die Zahlen entstehen in einer Phase, in der noch nicht alle Risiken identifiziert, nicht alle technischen Details durchdrungen, nicht alle geologischen oder regulatorischen Besonderheiten erfasst sind.
Sobald eine Zahl einmal öffentlich genannt ist, steht sie im Haushalt, in Debatten und in Schlagzeilen. Von da an wird es politisch schwer, sie später noch deutlich zu korrigieren. Spätere Anpassungen erscheinen dann schnell als "Kostenexplosion", obwohl sie oft erst aus einer vertieften Planung resultieren. Politische Entscheidungsprozesse verlangen früh möglichst klare Zahlen, während belastbare Planungen diese oft erst deutlich später liefern können.
Erst planen, dann bauen
Hinzu kommt ein zweites strukturelles Problem: Mit Baumaßnahmen wird teilweise begonnen, obwohl die Planung noch nicht abgeschlossen ist. Das kann politische Gründe haben: Sichtbarer Fortschritt auf der Baustelle signalisiert Handlungsfähigkeit. Technisch bedeutet es aber: Änderungen werden nicht mehr am Reißbrett vorgenommen, sondern auf der Baustelle. Und Änderungen auf der Baustelle sind teuer, weil bereits verbaute Strukturen umgebaut oder rückgebaut werden müssen. Im Endbericht der Reformkommission ist „Erst planen, dann bauen“ als eigener Reformpunkt verankert. Daraus lässt sich zumindest ablesen, dass die Kommission unvollständige Planung vor Baubeginn für ein relevantes Problem hält.
Risiken: bekannt, aber nicht eingepreist
Selbst wenn Risiken identifiziert werden, fließen sie nach Einschätzung der Reformkommission häufig nicht vollständig in das offiziell veranschlagte Projektbudget ein. Sie werden in Risikoanalysen erfasst, schlagen sich aber nicht immer in den Haushaltsansätzen nieder. Tritt ein solches Risiko später ein, fehlt oft der finanzielle Puffer, den die Kommission gerade für Großprojekte für notwendig hält. Risiken werden also oft erkannt – aber nicht so in die Budgets eingebaut, dass sie später auch abgefedert werden können.
Rechnen auf wackligem Fundament
Ein weiteres Problem liegt in der Wirtschaftlichkeitsprüfung. So kritisiert der Bundesrechnungshof nicht nur Bauabläufe, sondern auch die Rechenmodelle dahinter. In Prüfberichten ist von methodisch falschen, unzureichenden oder nicht belastbaren Wirtschaftlichkeitsvergleichen die Rede. Wenn schon die Rechenbasis nicht trägt, wird auch die Investitionsentscheidung selbst fragwürdig.
Steuerung ohne Durchgriff
Der Bundesrechnungshof kritisiert in mehreren Berichten, dass Finanzierungsvereinbarungen teils nicht verbindlich genug ausgestaltet waren und Verstöße gegen vereinbarte Projektziele ohne unmittelbare Folgen blieben. Das verweist weniger auf einzelne Baufehler als auf Defizite bei Steuerung, Kontrolle und Verbindlichkeit.
Preis schlägt Qualität
Nicht der günstigste Preis ist automatisch das wirtschaftlichste Angebot. Die Reformkommission warnt davor, dass Preiswettbewerb bei Großprojekten zu niedrigen Einstiegspreisen, späteren Nachträgen und Konflikten im Bauablauf führen kann. Sie beschreibt viele Vorhaben deshalb als von Misstrauen und Streit statt von Kooperation geprägt.
Ein Blick über die Grenze
Es geht auch anders. Die Schweiz realisierte mit dem Gotthard-Basistunnel den längsten Eisenbahntunnel der Welt: 57 Kilometer, rund 17 Jahre Bauzeit, Eröffnung 2016. Die Gesamtkosten der NEAT, zu der neben dem Gotthard auch der Lötschberg- und der Ceneri-Basistunnel gehören, lagen nach späteren Angaben bei rund 24 Milliarden Franken. AlpTransit-Chef Renzo Simoni erklärte die Kostensteigerungen unter anderem mit Projektänderungen wie einer Verlängerung des Tunnels um 7,5 Kilometer. Entscheidender als die Mehrkosten selbst war im Schweizer Fall, wie damit umgegangen wurde: Risiken, Kostenentwicklungen und Endkostenprognosen wurden fortlaufend dokumentiert und parlamentarisch begleitet.
Der Vergleich mit Deutschland sollte nicht vorschnell vereinfacht werden. Dennoch spricht einiges dafür, dass klare Zuständigkeiten, eine eindeutig benannte Bauherrschaft und eine engere parlamentarische Kontrolle in der Schweiz zur vergleichsweise stabilen Projektsteuerung beigetragen haben.
Was sich strukturell ändern muss
Die Reformkommission legte einen Zehn-Punkte-Aktionsplan vor, den das Bundeskabinett im Dezember 2015 verabschiedete. Mehrere Prüfberichte des Bundesrechnungshofs greifen ähnliche Problemlagen auf, etwa bei Planungstiefe, Wirtschaftlichkeitsprüfung, Risikoberücksichtigung und Kontrolle. Für die Praxis sind vor allem vier Punkte wichtig:
Belastbare Kostenangaben. Kostenschätzungen sollten als Prognosen mit Unsicherheiten kenntlich gemacht werden, nicht als scheinbar endgültige Festbeträge.
Erst planen, dann bauen. Der Aktionsplan empfiehlt ausdrücklich, mit dem Bau erst dann zu beginnen, wenn Ausführungsplanung, Kosten, Risiken und Zeitplan zusammenfassend vorliegen.
Risiken im Haushalt erfassen. Die Reformkommission nennt Risikomanagement und die Erfassung von Risiken im Haushalt ausdrücklich als Handlungsfeld.
Vergabe nach Wirtschaftlichkeit. Der Aktionsplan fordert, an den wirtschaftlichsten und nicht an den billigsten Anbieter zu vergeben; ergänzt wird dies durch den Ansatz einer partnerschaftlichen Projektzusammenarbeit.
Ergänzend dazu setzt der Aktionsplan auf digitale Methoden wie Building Information Modeling (BIM). Nach Angaben von BIM Deutschland lassen sich damit Planungsfehler und Kollisionen zwischen Gewerken früher erkennen und Abstimmungsprozesse effizienter organisieren.
Kein Bauproblem, sondern ein Entscheidungsproblem
Die Empfehlungen der Reformkommission klingen auf den ersten Blick beinahe selbstverständlich: Sorgfältig planen, Risiken berücksichtigen, Wirtschaftlichkeit prüfen, Transparent berichten. Man könnte sagen: Das sollte ohnehin gelten.
Großprojekte lassen sich eben nicht wie gewöhnliche Bauvorhaben steuern. Sie sind politische, technische und organisatorische Hochrisikovorhaben – mit langen Laufzeiten, vielen Beteiligten und sich ändernden Rahmenbedingungen. Das eigentliche Problem liegt nicht darin, dass niemand wüsste, was zu tun ist. Es liegt darin, dass diese Einsichten im politischen Alltag schwer durchzuhalten sind. Früh genannte Zahlen schaffen Zustimmung, ein schneller Baustart signalisiert Handlungsfähigkeit. Offen ausgewiesene Risiken wirken politisch dagegen schnell wie Unsicherheit – und Bandbreiten verkaufen sich schlechter als feste Beträge.
Genau hier liegt der Konflikt: Gute Planung braucht Zeit, Politik aber verlangt schnelle Zusagen und feste Termine. Politik operiert unter Erwartungsdruck und Terminvorgaben. Wo beide Logiken aufeinandertreffen, entstehen strukturelle Reibungen – und genau dort geraten Projekte wie BER oder Stuttgart 21 ins Wanken.
