Der Ökonom und Falke beim China-Thema, Peter Navarro, wird Chef eines neu geschaffenen Industrie- und Handelssekretariats im Wirtschaftsministerium. Dies wird mittelfristig eine drastische Änderung der Handelspolitik herbeiführen, mit der Möglichkeit eines Handelskriegs gegen China. Auch für Europa kann dies einschneidende Änderungen mit sich bringen.
Seit dem Präsidentschafts-Wahlkampf von 1992 ist internationaler Handel Thema der US-Politik. Damals punktete der EDV-Milliardär Ross Perot mit der Aussage, dass NAFTA zu gravierenden Jobverlusten in der Industrie in den USA führen würde. George Bush, der Vater, war strikter Verfechter von NAFTA, hatte diese ja aufgegleist, Bill Clinton war im Wahlkampf vage, implementierte NAFTA dann aber unbesehen, als er im Amt war.
Präsident Clinton implementierte die Philosophie der NAFTA-Verträge in den Verträgen zur Welthandelsorganisation WTO (1995), in der Meistbegünstigung (1995) und im Beitritt Chinas zur WTO (2001). Der damalige Präsident Clinton ist der Architekt der US-Handelspolitik der letzten 25 Jahre. Diese Handelspolitik repräsentiert ein grandioses Fiasko für die USA. Sie dürfte dafür verantwortlich sein, dass Hillary Clinton in den (traditionell demokratischen) Industrie-Bundesstaaten nicht gewählt wurde und deshalb die Präsidentschaftswahlen verlor. Die Tatsache, dass sie sich von TPP distanzierte, obwohl sie TPP als Aussenministerin mitgeprägt hatte, machte sie im Wahlkampf in den industriellen Kerngebieten des Rust Belts zusätzlich unglaubwürdig.
Es sind nicht nur alte Industrien, welche einfach ausgelagert werden. So sind etwa die Textil-, Bekleidungsindustrie weitgehend verschwunden. Die Autoindustrie, jahrzehntelang die wichtigste Industrie des Landes, ist zu einem erheblichen Teil nach Mexiko und Kanada verlagert worden. Im Gegenteil betrifft die Abwanderung auch diejenigen Industrien, wo die USA eine beispiellose technologische Führerschaft aufbauten und innehaben, wo sie praktisch die ganze Zeit der Innovationsmotor waren und bis heute sind. Gerade in der Computer- und Elektronikindustrie (ICT-Industrie) halbierte sich die Beschäftigung praktisch zwischen 2000 und 2016. Nicht dass die Beschäftigung bei amerikanischen Firmen dieser Industrie zurückgegangen wäre, nein sie ist explodiert. Aber sie wurde systematisch ausgelagert. Zentrale Elemente der Lieferketten im Technologiebereich sind heute schlicht in den USA nicht mehr vorhanden. Heute kann diese Industrie gar nicht ohne Weiteres mehr wiederhergestellt werden, und würde im Übrigen auch nicht die gewünschte Beschäftigung generieren.
In der Graphik erscheint der Rückgang zu stark. Die Beschäftigung hat sich halbiert, nicht auf weniger als 10% zurückgebildet. Die Graphik-Funktionalität von Fredgraph gibt automatisch diese Darstellung vor. Auch bei einer Halbierung ist dies ein Desaster. Typischerweise profitiert ein Land mit starken Beschäftigungsgewinnen, wenn es in neuen Produkten durch Forschung und Innovation einen Wettbewerbsvorsprung erringt. Man stelle sich vor, die deutsche Autoindustrie oder der Maschinenbau hätten in den letzten 15 Jahren die Beschäftigung in Deutschland halbiert und den Grossteil der Fertigung ausgelagert.
Die zentrale Behauptung von Trump im Wahlkampf war, dass diese Entwicklung eine Folge der verfehlten Handelsabkommen ist. Die Administrationen von Clinton, Bush und Obama hätten tatenlos zugeschaut, wie amerikanische Arbeitsplätze verloren gegangen sind. Der Technologiekonzern Apple etwa beschäftigt rund 40'000 Personen in den Vereinigten Staaten, aber über eine Million weltweit, vor allem in China. Allerdings nicht direkt, sondern als Auftraggeber für spezialisierte Auftragsfertiger wie Foxconn.
Die wichtigen Aussagen dazu stammen alle von Peter Navarro, den Trump nun zum Chef- eines Industrie- und Handelssekretariats im Wirtschaftsministerium ernannt hat. Navarro hat zusammen mit Wilbur Ross das Wirtschaftsprogramm von Trump entworfen. Navarro ist ein Ökonomieprofessor aus Kalifornien und Autor mehrerer Bücher über Chinas Handelspolitik und deren Wirkungen auf die Vereinigten Staaten. Titel seiner Bücher wie ‚Death by China’, ‚The Coming China Wars’ oder ‚Crouching Tiger: What China’s Militarism Means for the Rest of the World’ geben bereits die Richtung vor, wie Navarro China einschätzt.
Die Diagnose der Handelspraktiken Chinas durch Navarro ist durchaus realistisch. Navarro beschreibt in den Grundzügen und im Detail, wie China eine merkantilistische Wirtschaftspolitik betreibt. China offeriert seine Arbeitskräfte zur unbegrenzten Ausbeutung und seine Umwelt zur kostenlosen Übernutzung und Zerstörung für ausländische Unternehmen. Das Riesenreich behindert Importe durch Quoten und Zölle, zwingt zur lokalen Produktion in Verbindung mit chinesischen Unternehmen, es subventioniert Exporte über Steuern, verbilligte Kredite und finanzielle Zuschüsse, und manipuliert die Währung, so dass sie systematisch unterbewertet ist. Zudem sind Patent-Piraterie und Wirtschaftsspionage ständige Begleiterscheinungen chinesischer Aktivität. Dadurch verschafft das Land seinen Exporten Wettbewerbsvorteile und behindert Importe.
Das Problem ist nicht die Erkenntnis über die Sachverhalte oder die negativen Rückwirkungen dieser Handelspolitik auf die USA. Übrigens auch auf Europa, oder andere asiatische Länder wie Japan oder Korea. Viele andere Beobachter, auch Gewerkschaften und Industriellenverbände oder Handelskammern, teilen diese Auffassungen. Bei Navarro ist das Problem, dass er diese Handelspraktiken als gezielte Kriegsführung einer aufstrebenden, geduckten, sprungbereiten (‚crouching’) Industrie- und Militärmacht sieht. China will seiner Auffassung nach die USA zurückdrängen und sich als neue Hegemonialmacht des 21. Jahrhunderts etablieren. Navarro will nicht nur Handelsungleichgewichte korrigieren. Er will China entscheidend zurückbinden, weil er das Land als zukünftigen kriegerischen Gegner der Vereinigten Staaten interpretiert. Navarro steht nicht nur für eine Korrektur übler und illegaler Handelspraktiken, sondern für einen militärisch-industriellen Konflikt größeren Ausmaßes.
Das Ganze ist im Übrigen heuchlerisch und scheinheilig. In seinen Büchern, Dokumentationen und Filmen prangert Navarro zu Recht die skandalöse Umweltverschmutzung und die Ausbeutung der Beschäftigten Chinas an. Doch die neue Trump-Administration macht genau das Gleiche zum Programm. Am gleichen Tag wie Navarro wurde der aktivistische Investor Carl Icahn zum Sonderberater von Präsident Trump für Regulierungsfragen ernannt. Icahn hat ein Anliegen an oberster Stelle: Die Beseitigung von Umweltauflagen, speziell von Regulationen, welche Energieproduktion oder –nutzung behindern. Und Trump hat den Fast-Food Gross-Unternehmer Andrew Puzder zum künftigen Arbeitsminister ernannt. Dieser steht für die Abschaffung von Mindestlöhnen und anderen minimalen Arbeitsschutz-Standards und Regulationen, gegen Gewerkschaften, sowie dagegen, dass Überzeiten entlöhnt werden müssen. Dies hat er in einem Buch von 2014 mit einem Koautor, dem Wirtschaftsprofessor David Newton, explizit geschrieben. Keine Kleinigkeit für eine Gesellschaft, wo ein bedeutender oder inzwischen dominanter Teil der Bevölkerung auf oder knapp über dem Niveau von Mindestlöhnen bezahlt werden. So haben 27% der beschäftigten Individuen im Alter von 25 Jahren plus in den Vereinigten Staaten ein Einkommen von weniger als 15'000 Dollars und 43% der Individuen von weniger als 25'000 Dollars pro Jahr. Das Vollzeit-Beschäftigungseinkommen bei Einhaltung von Minimallöhnen liegt knapp über 15'000 Dollar pro Jahr. Das hier zitierte Geldeinkommen umfasst im Übrigen nicht nur die Beschäftigungseinkommen, sondern auch Transferzahlungen, Unterstützungen von Privaten und Institutionen sowie Zins- und Dividendeneinkommen. Und es ist ein Bruttoeinkommen vor Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen.
Doch was ist von der handelspolitischen Orientierung von Peter Navarro zu halten? Die erste Kritik kam von Ökonomen des Establishments, die ihn der Unfähigkeit oder des Abenteurertums bezichtigen. Ihre Argumentationsweise lautet üblicherweise, dass der Saldo der Leistungsbilanz durch das Ungleichgewicht zwischen interner Ersparnis und Investition bestimmt sei. Konsumiere ein Land wie die USA zu viel und spare zu wenig, so werde die Differenz aus dem Ausland importiert. Bilaterale Ungleichgewichte seien mehr oder weniger irrelevant, und die Eröffnung eines Handelskrieges gefährlich.
Diese Argumentation sollte verworfen werden. Die Relation zwischen Nettoersparnis und Leistungsbilanzsaldo ist eine Identität, keine einseitige Kausalbeziehung. Weder Spar- noch Investitionsquote sind rein binnenwirtschaftlich determiniert. Natürlich ist der Saldo der Leistungsbilanz sehr stark von den Austausch-Relationen (engl. Terms of Trade) bestimmt. Die Rohwarenpreise, etwa der Erdölpreis, andere Weltmarktpreise für Import- und Exportgüter, der Wechselkurs sowie die Wettbewerbsfähigkeit haben natürlich einen bedeutenden Einfluss auf den Außensaldo.
Auch das relative Wirtschaftswachstum spielt eine große Rolle. China hatte das stärkste Wirtschaftswachstum der Welt mit durchschnittlichen Wachstumsraten des Bruttoinlandprodukts von 10% und darüber seit 2001. Die USA (und Europa) hatten ein vergleichsweise schwaches Wirtschaftswachstum. Das chinesische Wirtschaftswachstum war primär investitionsgetrieben. Normal wären bei dieser Konstellation, Standard-Einkommenselastizitäten der Außennachfrage vorausgesetzt, ein sehr starkes Importwachstum und ein schwächeres Exportwachstum Chinas. Genau das Gegenteil ist aber der Fall. China hatte ein enorm starkes Exportwachstum in die USA, während die Exporte der USA nach China nur wenig vom Fleck gekommen sind.
Dieses Bild ist alles andere als normal. Es entspricht eben nicht der vertieften Arbeitsteilung, welche sich im Standard-Modell des Aussenhandels als gegenseitig vorteilhaft ergibt. Es ist eine einseitige Zerstörung der Industrie in den USA, und der Aufbau gewaltiger Überkapazität in China. Nicht alle Schuld sollte China in die Schuhe geschoben werden. Das amerikanische Steuersystem für Unternehmen und die Incentivierung der Top-Managements durch den kurzfristigen ‚shareholder value’ in den USA haben auch dazu beigetragen, ebenso die Konsumfinanzierung durch viel zu niedrige Zinsen.
Konkret wären bei vermehrter Produktion in den Vereinigten Staaten statt in China die Beschäftigung und die Produktion erhöht. Die Einkommen der Beschäftigten und die Gewinne der Unternehmen in den Vereinigten Staaten würden steigen. Sekundäreffekte wären verbesserte Steuer- und Sozialversicherungszahlungen. Im Ergebnis wäre die Netto-Ersparnis in den USA erhöht.
Die zweite Kritik geht dahin, dass die Tatbestände zwar zuträfen, aber der Verhandlungsweg der bessere Weg sei. Hier ist darauf hinzuweisen, dass dieser Weg seit 15 Jahren beschritten wurde. Er hat nichts, aber auch gar nichts gebracht. Zwei Tatsachen haben diese schiefe Entwicklung sogar noch beschleunigt. Seit der Machtergreifung durch XI Jinping hat sich die Situation verschlimmert. China unter Xi Jinping macht eine zunehmend zentral gesteuerte Handels- und Industriepolitik, die nicht anders als eine Art verdeckte Kriegsführung im Aussenhandel bezeichnet werden kann. Und die sich beschleunigende Abwertung des Yuan, respektive die Kehrseite, die Dollarstärke machen korrigierende Eingriffe absolut notwendig, um eine katastrophale Verschlechterung der amerikanischen Leistungsbilanz zu verhindern. Die Abwertung des Yuan ist nicht allein die Schuld Chinas. Die Liberalisierung des Wechselkurses ist vom IWF schlecht vorbereitet worden, und China orientiert sich an einem Wechselkursindex, der verzerrt ist und wichtige Handelspartner wie Korea oder Taiwan außen vor belässt. China hat ganz eindeutig das Startsignal gesetzt mit seiner Abwertung im Sommer 2015, aber seither kämpft das Land gegen die sich ausbreitende Kapitalflucht.
Die dritte Kritik orientiert sich am Bilateralismus, der bei Navarro wie bei Trump nicht nur durchschimmert, sondern dominant ist. Beide betrachten den Aussenhandel als Nullsummenspiel, wo es Verlierer und Gewinner gibt. Also nicht win-win Konstellationen, wo beide Seiten langfristig durch vertieften Austausch, komparative Vorteile und durch die jeweilige Konzentration auf Wirtschaftszweige mit höherer Produktivität profitieren.
Ein Handelskrieg ist auch von unverdächtigen Zeugen als Instrument angemahnt worden, um diese Praktiken Chinas zu beenden. Paul Krugman hat dies mehrfach in den letzten 10 Jahren vorgeschlagen, auch wieder 2016. Krugman ist diesbezüglich viel unverdächtiger als Navarro. Aussenhandel ist seine Kerndisziplin, dafür hat er den Nobelpreis erhalten, nicht für seine Arbeiten über monetäre Makroökonomie oder quantitative Lockerung der Geldpolitik.
Das Problem mit einem Handelskrieg ist die Form, dies in dreierlei Hinsicht. Hält man sich an die Regeln, welche bei unlauteren Praktiken im Aussenhandel im internationalen Recht vorgesehen sind? Oder werden einfach ad-hoc Massnahmen eingeführt, unbesehen Standardpraktiken und vorgesehener Schritte? Bis jetzt weiss man, dass Trump TPP beenden wird, wohl die Neuverhandlung der NAFTA-Verträge ankündigen und wahrscheinlich das Finanzministerium anweisen wird, China als unlauteren Währungsmanipulator zu brandmarken. Formell wären diese ersten Schritte im Einklang mit den Prozeduren, wie sie in den Verträgen vorgesehen sind. Typischerweise gäbe es nach einer solchen Bezeichnung für China bilaterale Verhandlungen.
Eine zweite Dimension betrifft die Diplomatie, die Kommunikation, welche von den Handlungen des neuen Präsidenten ausgeht. Und hier kann man nur das Schlimmste befürchten. Ich bin kein Diplomatie-Experte. Korrekt wäre es wohl, mit Chinas Staats- und Parteichef zunächst bilateral zusammenzusitzen und ihm die Sachlage unter vier Augen mitzuteilen. Das würde ihm erlauben, gesichtswahrend in Verhandlungen einzusteigen. Durch die öffentlichen Provokationen, die gar nicht mit der Handelspolitik zusammenhängen, wird dieser in eine exponierte Position gedrängt. Der Gipfel ist die Androhung einer unbegrenzten atomaren Aufrüstung, bis alle anderen kapitulieren müssen. Xi Jinping dürfte sich massiv zur Wehr setzen müssen, um intern in China sein Ansehen als starker Mann zu bewahren. Die ganze Vorgehensweise läuft auf eine Eskalation von Anfang an heraus. Die Wahl von Peter Navarro zum Chef des Handels- und Industriesekretariats unterstreicht den Willen und die Absicht, dabei bis zum bitteren Ende zu gehen. Wenn etwas für 2017 prognostiziert werden kann, dann wohl eine Form von Handelskonflikt mit China, mit der durchaus vorhandenen Möglichkeit einer rapiden gegenseitigen Eskalation.
Eine dritte Dimension betrifft die Maßnahmen, welche konkret angedacht sind. Bisher hat Trump Importzölle von bis zu 45% angedroht. Das mag in einzelnen Fällen korrekt, für anderes aber falsch sein. Die Probleme mit China im Außenhandel setzen sich aus drei verschiedenen Komponenten zusammen.
1. China versperrt effektiv den Zugang zum Binnenmarkt durch Importzölle und nicht-tarifäre Restriktionen, appliziert andere unfaire Handelspraktiken, um seine Exporte zu fördern.
2. China hat einen systematisch unterbewerteten Wechselkurs, ist jetzt aber durch eine missglückte Liberalisierung in eine Situation geraten, wo das Land die Kontrolle über die Währung teilweise verloren hat.
3. China hat in den letzten Jahren eine viel zu große Produktionskapazität in zahlreichen Industrien aufgebaut. Diese häufig staatlichen Großunternehmen versuchen jetzt, ihre überschüssige Kapazität im Ausland abzusetzen, mit dem Einsatz von Dumping.
Die Quellen dieser Störungen im Außenhandel sind also vielschichtig. Sie müssten auch durch entsprechend differenzierte Maßnahmen angegangen werden.
