Als der Glücksspielstaatsvertrag 2021 das Online-Glücksspiel bundesweit legalisierte, galt das als Schritt in einen kontrollierten und steuerpflichtigen Markt. Drei Jahre später zeigt sich ein Konstruktionsfehler, der weniger mit dem Spiel selbst zu tun hat als mit seiner Besteuerung.
Im Zentrum steht eine Abgabe von 5,3 Prozent. Erhoben wird sie nicht auf den Ertrag der Anbieter, sondern auf jeden einzelnen Einsatz der Spieler. Genau diese Konstruktion, so der Vorwurf vieler Ökonomen, lenkt Nachfrage dorthin, wo der Staat weder mitverdient noch reguliert.
Wie groß das regulierte Segment inzwischen ist, lässt sich an einem Überblick über den lizenzierten deutschen Online-Casino-Markt ablesen, in dem sich die von der Aufsicht konzessionierten Anbieter wiederfinden. Diesem legalen Bereich steht ein wachsender Graumarkt gegenüber, und die Grenze zwischen beiden verläuft entlang der Steuer.
Eine Steuer auf den Einsatz, nicht auf den Gewinn
Mit der Reform des Rennwett- und Lotteriegesetzes führte der Bund zum 1. Juli 2021 die Virtuelle Automatensteuer ein. Besteuert wird der Spieleinsatz: Für jeden eingesetzten Euro führen die Betreiber 5,3 Cent ab, unabhängig davon, ob der Spieler am Ende gewinnt oder verliert.
Der Unterschied zu einer Steuer auf den Bruttospielertrag, also auf die Differenz zwischen Einsätzen und Auszahlungen, ist betriebswirtschaftlich erheblich. Weil bei Automatenspielen ein groüer Teil der Einsätze als Gewinn ausgezahlt und sofort erneut gesetzt wird, summiert sich die Abgabe mit jeder Spielrunde. Ein Spieler, der mit 100 Euro startet und seine Gewinne mehrfach erneut einsetzt, löst über die Zeit ein Vielfaches dieser Summe an steuerpflichtigem Umsatz aus. Die effektive Belastung des tatsächlichen Rohertrags liegt dadurch weit höher, als die nominalen 5,3 Prozent vermuten lassen.
Für lizenzierte Betreiber bedeutet das enge Margen, die sie über Auszahlungsquoten, Einsatzlimits und ein eingeschränktes Produktangebot wieder hereinholen müssen. Es sind genau jene Stellschrauben, die das legale Spiel für einen Teil der Nutzer weniger attraktiv machen.
Die Kanalisierung stockt
Das erklärte Ziel des Staatsvertrags war die Kanalisierung: möglichst viele Spieler aus dem unregulierten Markt in ein legales und kontrolliertes Angebot zu lenken. Bei Sportwetten und Lotterien gilt das weitgehend als erreicht. Bei virtuellen Automatenspielen nicht.
Eine 2024 vorgelegte Untersuchung des ifo Instituts gemeinsam mit dem Düsseldorfer Institut für Wettbewerbsökonomie (DICE) schätzte die Kanalisierungsrate in diesem Segment auf rund die Hälfte. Das heißt, etwa jeder zweite eingesetzte Euro fließt an Anbieter ohne deutsche Lizenz. Auch die zuständige Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder räumt ein, dass die Online-Slots hinter den Kanalisierungswerten anderer Produkte zurückbleiben.
Damit verfehlt die Abgabe ihren doppelten Zweck. Sie erschließt dem Fiskus nur einen Teil des Marktes und drängt den Rest in eine Zone, in der weder Spielerschutz noch Steueraufkommen greifen.
Warum der Schwarzmarkt attraktiv bleibt
Unlizenzierte Plattformen mit Sitz in Malta, Curaçao oder anderen Offshore-Standorten unterliegen weder der deutschen Steuer noch den hiesigen Produktauflagen. Im regulierten Markt gelten ein Einsatzlimit von einem Euro pro Spielrunde, eine Mindestspieldauer von fünf Sekunden je Drehung sowie ein anbieterübergreifendes Einzahlungslimit von 1.000 Euro im Monat. Jackpots, Tischspiele und Live-Angebote sind weitgehend untersagt.
Auf den unregulierten Seiten fallen diese Grenzen weg. Sie locken mit höheren Auszahlungsquoten, schnelleren Spielabläufen und einem breiteren Spielangebot. Für den Nutzer entsteht ein spürbarer Unterschied im Spielerlebnis, finanziell wie funktional. Die 5,3-Prozent-Abgabe wirkt dabei wie ein Preisaufschlag auf das legale Produkt, den der Graumarkt schlicht nicht erhebt.
Das Paradox liegt offen zutage: Die Steuer, die Konsum lenken und Spielerschutz finanzieren soll, macht das geschützte Angebot weniger konkurrenzfähig als die Konkurrenz, vor der sie schützen will.
Was der Staat tatsächlich einnimmt und verliert
Auf dem Papier wirkt die Einsatzsteuer ergiebig, weil sie an einer großen Bemessungsgrundlage ansetzt. Doch die Rechnung geht nur für den Teil des Marktes auf, der überhaupt im legalen System bleibt. Jeder Euro, der in den Graumarkt abwandert, entzieht sich der Abgabe vollständig. Die Behörden versuchen, mit Zahlungsblockaden und der Sperrung unerlaubter Seiten gegenzusteuern, stoßen dabei aber an praktische und rechtliche Grenzen.
Hinzu kommen die Folgekosten. Wo Spieler in unkontrollierte Angebote ausweichen, entfallen nicht nur Steuereinnahmen, sondern auch Einsatzlimits, Sperrsysteme und Suchtprävention. Der fiskalische Gewinn auf der einen Seite wird so durch ein wachsendes Schutz- und Aufsichtsdefizit auf der anderen erkauft.
Ein bekanntes fiskalisches Muster
Die Debatte folgt einem Mechanismus, der in der deutschen Abgaben- und Teuerungspolitik immer wieder auftaucht. Eine Abgabe wird eingeführt, um Verhalten zu steuern oder Einnahmen zu sichern, erzeugt aber Ausweichreaktionen, die das ursprüngliche Ziel untergraben.
Ökonomen plädieren deshalb für einen Wechsel zur Bruttospielertragssteuer, wie sie in den meisten europäischen Märkten üblich ist. Sie würde die Wettbewerbsfähigkeit der legalen Anbieter erhöhen, ohne den staatlichen Zugriff aufzugeben, und die Kanalisierung dort verbessern, wo sie bislang am schlechtesten funktioniert.
Bis dahin bleibt die 5,3-Prozent-Abgabe ein Lehrstück darüber, wie eine gut gemeinte Steuer das Gegenteil ihres Zwecks bewirken kann.
