EU-Haushalt bringt Irland ins Zentrum schwieriger Verhandlungen
In der Wirtschaft kommt man mit großen Ambitionen nicht weit, wenn man nicht zeigen kann, woher das Geld kommen soll. In der Politik gilt diese Logik oft nur eingeschränkt. Dort werden ehrgeizige Ziele häufig zuerst beschlossen, während die Finanzierung erst später geklärt wird. In der Europäischen Union wirkt diese Reihenfolge noch ausgeprägter. Das schreiben unsere Kollegen von der Business Post.
Seit Beginn der aktuellen europäischen Legislaturperiode im Jahr 2024 hat die EU-Kommission teure neue Ziele in mehreren Bereichen entwickelt. Besonders Wettbewerbsfähigkeit und Verteidigung stehen im Mittelpunkt. Nun müssen die Mitgliedstaaten das Geld finden, um diese Ziele zu finanzieren. Irland übernimmt im kommenden Monat den Vorsitz im Rat der Europäischen Union. Für die Regierung in Dublin wird kaum ein Thema wichtiger als die Einigung auf den nächsten siebenjährigen EU-Haushalt. Offiziell trägt dieses Finanzpaket den sperrigen Namen Mehrjähriger Finanzrahmen 2028 bis 2034. In Brüssel wird er kurz MFR genannt.
Ausgerechnet Irland übernimmt den Vorsitz in der sensibelsten Phase dieser Haushaltsverhandlungen. Taoiseach Micheál Martin, Tánaiste Simon Harris und Europaminister Thomas Byrne müssen einen Konsens aus den unterschiedlichen Positionen von 27 Mitgliedstaaten formen. Es geht um Prioritäten, nationale Interessen und die Frage, wie viel Geld Europa in den kommenden Jahren tatsächlich ausgeben will. Aingeal O’Donoghue, Irlands ständige Vertreterin in Brüssel, sagte in einem seltenen Interview mit dem Podcast "Encompass", Ziel sei es, den EU-Haushalt bis zum Jahresende zu beschließen.
Die grobe Struktur des Fonds steht bereits. Vorgesehen sind reformierte nationale Programme im Umfang von 797 Milliarden Euro, neue Mittel für Wettbewerbsfähigkeit in Höhe von 522 Milliarden Euro und ein Global Europe Fund für externe Zusammenarbeit im Umfang von 190 Milliarden Euro. Irland muss nun dafür sorgen, dass sich die Mitgliedstaaten auf die finanzielle Substanz dieses Pakets einigen. Nach Einschätzung O’Donoghues bleiben Dublin damit die "schwierigeren Fragen nach der Höhe der Mittel und danach, woher diese Mittel genau kommen sollen". Bei der Höhe der Mittel liegt eines der zentralen Probleme darin, dass der erste Vorschlag der Kommission unter Präsidentin Ursula von der Leyen im vergangenen Sommer deutlich mehr Aufgaben mit im Grunde ähnlichen finanziellen Spielräumen erfüllen wollte.
Nominal fällt der neue EU-Haushalt deutlich größer aus. Er soll von 1,2 Billionen Euro im Zeitraum 2021 bis 2027 auf 1,7 Billionen Euro im Zeitraum 2028 bis 2034 steigen. Rechnet man jedoch die Inflation ein und zieht die Rückzahlung gemeinsamer Schulden aus der Corona-Zeit im Umfang von 150 Milliarden Euro ab, wirken die realen Zuwächse wesentlich bescheidener. "Die Gesamtgröße des Haushalts wird nur geringfügig steigen. Derzeit liegt sie bei etwa 1,13 Prozent des Bruttonationaleinkommens der EU, der Vorschlag der Kommission liegt bei 1,26 Prozent", sagt Zsolt Darvas, Senior Fellow beim europäischen Wirtschaftsforschungsinstitut Bruegel. "Es gibt also einen Anstieg, aber er ist sehr klein."
Praktisch bedeutet das, dass die neuen Ausgabenpläne der Kommission für Wettbewerbsfähigkeit und Verteidigung reale Kürzungen in anderen sensiblen Bereichen erfordern würden. Dazu zählen die Kohäsionsmittel, mit denen Unterschiede zwischen Regionen in der EU verringert werden sollen, und die Gemeinsame Agrarpolitik. "Die Kommission hat den Haushalt sehr mutig umgebaut. Sie schlug vor, die Mittel für die beiden großen Bereiche Landwirtschaft und Kohäsion deutlich zu verringern und stattdessen mehr Geld für Wettbewerbsfähigkeit und Verteidigung bereitzustellen", sagt Darvas.
Das Europäische Parlament hat den bestehenden Vorschlag der Kommission bereits zurückgewiesen. Stattdessen fordert es eine weitere Erhöhung um zehn Prozent auf zwei Billionen Euro. Zugleich ist schwer vorstellbar, dass der Europäische Rat realen Kürzungen bei zentralen Politikfeldern wie Agrarpolitik und Kohäsionsfonds zustimmt. "Ich würde erwarten, dass es im Vergleich zum Kommissionsvorschlag zu einem Zurückrudern kommt. Meine Erwartung ist, dass die Unterstützer von Landwirtschaft und Kohäsion mehr verlangen werden", sagt Darvas.
Regina Doherty, Europaabgeordnete der irischen Partei Fine Gael, sagt, die größere Zahl an Prioritäten bei einem ähnlich großen Haushalt werde die Verhandlungen "angespannt" machen und Irlands Rolle "schwierig".
"Wir müssen jetzt fünf Stücke aus demselben Kuchen schneiden, aus dem wir beim letzten Haushalt nur drei Stücke schneiden mussten", sagt Doherty.
"Der offensichtliche Ausgangspunkt ist also, dass etwas gekürzt werden muss. Aber niemand wird irgendeiner Kürzung zustimmen."
Für Irland entsteht daraus ein besonderes Problem. Dublin hat beim EU-Haushalt klare nationale Interessen. Dazu zählt etwa der Erhalt zweckgebundener Mittel für die Gemeinsame Agrarpolitik, selbst wenn dies höhere Ausgaben bedeutet. Während des Ratsvorsitzes müssen diese nationalen Prioritäten jedoch in den Hintergrund treten.
"Wir können unsere Positionen zu diesen Dossiers einfach nicht mehr so offen vertreten. Das gehört zur Aufgabe, wenn man den Vorsitz übernimmt. Wir werden sehr vorsichtig sein müssen. Das wird wahrscheinlich zu schwierigen Momenten für uns am europäischen Tisch führen, möglicherweise aber auch innenpolitisch. Bestimmte Punkte könnten politisch falsch gelesen werden", sagt eine Regierungsquelle. Irland gehört zwar zu jenen Staaten, die mit einer weiteren Ausweitung des EU-Haushalts leben könnten, damit die unterschiedlichen Prioritäten finanziert werden können. Andere mächtige Länder wie Deutschland und Frankreich wollen nach Angaben Dohertys jedoch keine weitere Ausdehnung des Budgets.
Die Abgeordnete sagt zudem, Irland müsse während seines Ratsvorsitzes Vertrauen bei den EU-Partnern zurückgewinnen. Grund seien unter anderem Positionen zum Mercosur-Handelsabkommen und der irische Verzicht auf gemeinsame Verteidigungsinitiativen. "Irland muss ein ehrlicher Vermittler sein. Wir mögen mit dem Ergebnis unzufrieden sein. Aber angesichts einiger Positionen, die Irland in den vergangenen zwei Jahren eingenommen hat, müssen wir in den kommenden sechs Monaten beweisen, dass Irland ein ehrlicher Vermittler sein kann", sagt Doherty.
EU-Haushalt zwingt Brüssel zur Suche nach neuen Einnahmen
Um zusätzliche Finanzierungsbedarfe zu decken, hat die Kommission mehrere umstrittene neue Einnahmequellen vorgeschlagen. Der EU-Haushalt wird bisher überwiegend durch anteilige Beiträge der Mitgliedstaaten finanziert. Grundlage ist ihr jeweiliges Bruttonationaleinkommen. Die Kommission schlug im vergangenen Jahr jedoch eine Reihe neuer Abgaben vor. In Brüssel werden sie als Eigenmittel bezeichnet. Mitgliedstaaten müssten neue Einnahmen erheben oder bestehende Einnahmen an die EU umleiten. Dadurch gerieten nationale Haushalte zusätzlich unter Druck.
Vorgesehen sind unter anderem eine Tabakabgabe, eine Abgabe auf Elektroschrott, die Umleitung emissionsbezogener Einnahmen an die EU sowie Einnahmen aus dem CO2-Grenzausgleichsmechanismus. Dieser Mechanismus betrifft Produkte, die mit niedrigeren Klimastandards in die EU importiert werden. "Diese vier vorgeschlagenen Eigenmittel wären eine Belastung für nationale Haushalte. Sie würden also kein neues Geld schaffen, zumindest nicht in dem Sinne, dass sie die Haushalte der Mitgliedstaaten nicht belasten", sagt Darvas. "Vielmehr würden sie die Verteilung der Beiträge zum EU-Haushalt zwischen den Ländern verändern. Diese Verteilung basiert heute überwiegend auf dem Bruttonationaleinkommen."
Ein Vorschlag der Kommission würde nach Darvas’ Einschätzung tatsächlich neues Geld einbringen. Dabei geht es um eine neue Unternehmensabgabe für große Konzerne. "Das ist ein sehr schlechter Vorschlag", sagt Darvas. "Erstens handelt es sich um eine Umsatzabgabe. Sie ignoriert also die Profitabilität der Unternehmen. In Branchen wie Öl oder Banken liegt die Gewinnmarge bei 20 bis 30 Prozent des Umsatzes, während sie in anderen Sektoren wie dem Einzelhandel nur zwei Prozent des Umsatzes beträgt. Aus technischer Sicht wäre die ideale Lösung, Gewinne zu besteuern." Darvas hält auch die Begründung für problematisch, große Unternehmen profitierten vom europäischen Binnenmarkt, ohne ausreichend zur Finanzierung beizutragen. "Es ist viel besser, wenn diese Unternehmen innerhalb Europas tätig sind und hier unsere Infrastruktur, Einrichtungen und Zulieferer nutzen. Es ist also nicht diese einseitige Erzählung, dass sie profitieren und nichts beitragen."
Irland hat bereits Skepsis gegenüber dem Vorschlag einer Unternehmensressource geäußert. Während es in den kommenden Monaten auf Ratsebene einen breiteren Kompromiss vermittelt, wird Dublin diese Kritik jedoch zurückhalten müssen. Das ist innenpolitisch heikel. Irland hat sich über Jahrzehnte als Standort für internationale Konzerne positioniert. Eine neue EU-weite Unternehmensabgabe könnte in Dublin daher besonders sensibel aufgenommen werden. Zugleich muss Irland als Ratsvorsitz vermeiden, als Verteidiger eigener Standortvorteile aufzutreten. Europaminister Thomas Byrne, der die irische Ratspräsidentschaft auf Ministerebene führen wird, sagt, eine Einigung auf den Mehrjährigen Finanzrahmen werde schwierig. "Wir würden erwarten, dass der Europäische Rat während unserer Präsidentschaft einem Mehrjährigen Finanzrahmen zustimmt. Aber es gibt Faktoren, die das ändern könnten", sagt Byrne. "Die größte Frage ist die Höhe. Einige Länder, also jene, die als Nettozahler mehr beitragen, könnten vor der Summe zurückschrecken. Andere Länder, die mehr erhalten, sagen dagegen, dass wir mehr brauchen. Dieses Gleichgewicht zu erreichen, wird schwierig und heikel."
Nach Einschätzung Dohertys dürfte Irland einen großen Teil seiner Ratspräsidentschaft damit verbringen, die Positionen des Europäischen Rates und des Europäischen Parlaments einander anzunähern. Erst dann kann der EU-Haushalt beschlossen werden. Anschließend könnten Triloge über die konkrete Ausgestaltung einzelner Pakete rechtzeitig vor 2028 beginnen. "Mein Bauchgefühl sagt mir, dass wir vor Dezember nicht in die Triloge kommen", sagt Doherty. "Die Positionen zwischen Rat und Parlament liegen derzeit sehr, sehr weit auseinander."
"Es gibt im Moment einen großen Schmelztiegel von Belastungen. Es müsste schon sehr vieles perfekt zusammenkommen, damit alle im nächsten Haushalt bekommen, was sie wollen."
EU-Haushalt betrifft auch Deutschlands Rolle als Nettozahler
Für Deutschland ist der neue EU-Haushalt besonders relevant. Als großer Nettozahler hat Deutschland ein erhebliches Interesse daran, dass neue europäische Prioritäten nicht dauerhaft über immer höhere Beiträge finanziert werden. Zugleich steht Berlin selbst unter Druck. Europa will mehr in Verteidigung investieren, seine industrielle Wettbewerbsfähigkeit stärken und technologische Abhängigkeiten verringern. Diese Ziele decken sich grundsätzlich mit deutschen Interessen. Deutsche Unternehmen profitieren von einem leistungsfähigen Binnenmarkt, stabilen Lieferketten, Forschungsförderung und einer Industriepolitik, die Europa gegenüber den USA und China robuster macht.
Der Konflikt entsteht dort, wo neue Prioritäten mit bestehenden Programmen konkurrieren. Kürzungen bei Kohäsionsmitteln könnten wirtschaftsschwächere Regionen in der EU belasten. Einschnitte in der Agrarpolitik würden landwirtschaftliche Interessen treffen, auch wenn Deutschland selbst nicht zu den größten Nettoempfängern gehört. Gleichzeitig verlangen Verteidigung, Energie, Digitalisierung und Wettbewerbsfähigkeit nach erheblich mehr Geld.
Für die deutsche Wirtschaft ist vor allem die Frage entscheidend, ob der EU-Haushalt produktiv investiert oder neue Belastungen schafft. Eine Unternehmensabgabe auf Umsätze könnte auch deutsche Konzerne treffen, ohne ihre tatsächliche Ertragslage zu berücksichtigen. Das wäre besonders für Branchen mit niedrigen Margen problematisch. Aus Sicht vieler Unternehmen wäre eine solche Abgabe ein zusätzlicher Kostenfaktor in einer Phase, in der Europas Industrie ohnehin unter Energiepreisen, Regulierung und globalem Wettbewerbsdruck steht.
Auch die vorgeschlagenen Eigenmittel sind aus deutscher Sicht nicht neutral. Werden nationale Einnahmen an Brüssel umgeleitet, fehlt dieses Geld in den Haushalten der Mitgliedstaaten. Deutschland müsste dann entscheiden, ob es eigene Ausgaben kürzt, zusätzliche Einnahmen erschließt oder höhere Beiträge akzeptiert. Die Debatte über den EU-Haushalt berührt damit direkt die finanzpolitischen Spielräume in Berlin.
Irlands Aufgabe wird daher auch für Deutschland wichtig. Dublin muss einen Kompromiss vermitteln, der neue europäische Ziele ermöglicht, ohne die größten Nettozahler politisch zu überfordern. Gelingt dies nicht, droht eine Blockade, die zentrale Programme für Wettbewerbsfähigkeit und Verteidigung verzögern könnte.
Der neue EU-Haushalt ist deshalb mehr als ein technisches Zahlenwerk. Er wird zum Test dafür, ob Europa seine großen Ankündigungen finanzieren kann. Irland muss zeigen, ob sich 27 Mitgliedstaaten auf einen Kurs einigen können, der Verteidigung, Wettbewerbsfähigkeit, Landwirtschaft, regionale Förderung und neue Einnahmen miteinander verbindet. Für Deutschland entscheidet sich dabei, wie teuer Europas neue Ambitionen werden und ob Brüssel die Mittel tatsächlich so einsetzt, dass sie Europas wirtschaftliche Stärke erhöhen.
